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【換日線特約】誰說小國無外交?(下)──被主流媒體忽視的阿曼,「不一樣的阿拉伯國家」

自 1970 年蘇丹卡布斯上任以來,阿曼的外交政策始終如一:第一,獨立自主。維持外交行動的自由,盡量不受海灣國家盟友及伊朗的制肘;第二,敦本務實。在英美西方列強與區域強權的利益間遊走,在不得罪其他國家的情況下,把國家利益最大化;第三,中庸之道。面對衝突時,盡量以外交手段代替開戰,必要時以中間人身份平衝各方利益。

承上篇,無論在地理上或是在民族上,雖然阿曼與其他阿拉伯國家的關係密不可分,但卻能發展出一套與眾不同的外交風格,其故於擁有由獨特地理位置所塑造的海洋文化、有亞於內陸阿拉伯國的歷史傳統、走出教派衝突邏輯的伊巴德派、有利執行穩定外交政策的國內體制,以及小國之特性。

自 1970 年蘇丹卡布斯上任以來,阿曼的外交政策始終如一:第一,獨立自主。維持外交行動的自由,盡量不受海灣國家盟友及伊朗的制肘;第二,敦本務實。在英美西方列強與區域強權的利益間遊走,在不得罪其他國家的情況下,把國家利益最大化;第三,中庸之道。面對衝突時,盡量以外交手段代替開戰,必要時以中間人身份平衝各方利益。

過去數十年,阿曼在面對以巴衝突、全球安全議題、中東衝突以及伊朗核問題這四大外交領域上,都把以上的外交思維發揮得淋灕盡致。

自 1970 年蘇丹卡布斯上任以來,阿曼的外交政策始終如一。(資料圖片:[email protected] Rafique CC BY 2.0)

以巴衝突:與西方保持友好關係,亦平衡阿拉伯國家的期待

雖然阿曼同為穆斯林與阿拉伯國家,但不像埃及、沙國、伊拉克等國,他從來沒有經歷過以色列立國戰爭、蘇伊士運河危機、六日戰爭及贖罪日戰爭,所以在以巴衝突上並沒有榮辱與共的集體身份意識。亦因此,卡布斯的外交政策可輕鬆地按自身利益行事,沒有阿拉伯國家初時緊守的道德原則。

最受曯目的例子是阿曼支持埃及與美國修補關係。當時卡布斯歡迎在 1978 年美國、以色列與埃及達成的大衛營協定,及在 1979 年的埃美關係正常化的協議。同年,因阿拉伯聯盟欲在會議中把與以色列修補關係的埃及驅逐出聯盟,而令阿曼拒絕出席該會議。

雖然當時阿曼為了與西方國家保持友好而選擇挺埃及,但為了平衡阿拉伯國家的期望,之後也站在他們的一方,支持推動以巴和平進程。例如 2002 年,公開支持由沙地阿拉伯提出的阿拉伯和平方案等。

然而,值得留意的是,自從 1991 年的「馬德里和談」及 1993 年的「奧斯陸協定」之後,阿曼與以色列私底下建立了在經濟與政治上的雙邊關係,如 1996 年以色列與阿曼互相開設官方貿易辦公室,雖然在 2000 年因巴勒斯坦第二次大起義爆發而關閉,但其後兩國仍不乏交流。

直到今日,阿曼雖反對川普宣布把大使館遷至耶路撒冷的決定,但態度也和一眾阿拉伯國家般討好美國,只有聲討沒有行動。由此可見,阿曼不必被外力牽著鼻子走,一邊與美國、以色列保持友好關係,一邊平衡阿拉伯國家的期望,盡量在相關議題上維持現狀,可謂充分貫徹其外交方針。

阿曼雖反對川普宣布把大使館遷至耶路撒冷的決定,但態度也和一眾阿拉伯國家般討好美國,只有聲討沒有行動。(資料圖片:Wikimedia Commons)

全球安全議題:能屈能伸、左右逢源的藝術

若阿曼要維持在外交政策上的獨立自主、避免區域國家干預其內政的話,首要條件是拉攏英國甚至美國,與之維持緊密且特別的外交關係。拜與西方深厚的傳統友誼所賜,阿曼有條件制定務實的外交政策以迎合西方國家,從而在軍事上受到英美列強的祝福。

1980 年 4 月,阿曼首次與美國簽訂長達 10 年、以軍事援助換取美國在阿曼駐軍的軍事協議,其後協議每 10 年續簽,直到現在。另外在 2001 年,適逢 911 事件,為了支持阿富汗戰爭的行動,美國在阿曼的駐軍數目由 911 前的 200 人大增至 4,300 人。之後在 2003 年,縱使阿曼蘇丹公開反對美國對伊拉克發動戰爭,認為會挑動阿拉伯世界的仇恨情緒,及美國將泥足深陷於戰爭,阿曼最後仍讓美國派遣 3,750 名駐軍進入國內,支援伊拉克戰爭的行動。

雖然阿曼反對美國在中東的軍事行動,但為了得到列強的保護罩,阿曼亦選擇了務實的方向,對美國採取百般忍耐的態度。

另一方面,阿曼嘗試在 1980 年代的兩伊戰爭及 1990 年的波斯灣戰爭中,穿梭於各陣營間斡旋,以圖討好各方。在兩伊戰爭中,為了使科威特油輪免受伊朗的攻擊,1987 年美國時任總統雷根(Ronald Reagan)決定讓其油輪改掛美國旗並提供護航。當時阿曼雖然反對此舉,認為效果會適得其反,但最後也同意為此行動提供後勤援助。

同時間,阿曼亦協助把美軍海戰中被俘的伊朗人遣返回伊朗;至於在 1990 年波斯灣戰爭中,縱使伊拉克首先入侵科威特,但為了避免與伊拉克關係破裂,而反對美國以軍事行動解決,冀聯合國以制裁方案代替之。然而在戰爭過後,阿曼亦立即與伊拉克重修舊好。1998 年,阿曼公開反對聯合國特別委員會(UNSCOM)利用軍事行動,迫伊拉克就藏有大量大殺傷力武器實施檢察,便為一例。

在全球安全議題上,阿曼實踐了左右逢源、平衡各方期望的外交藝術:當阿曼就某議題反對盟友的同時,亦支持盟友在某方面的立場──這種中庸之道,就是為了避免製造敵人。

另一方面,阿曼嘗試在 1980 年代的兩伊戰爭及 1990 年的波斯灣戰爭中,穿梭於各陣營間斡旋,以圖討好各方。(資料圖片:Wikimedia Commons)

中東衝突:沙地阿拉伯與伊朗之間的天秤

細數海灣阿拉伯國家合作委員會(GCC)成員,若推測誰會步卡達的後塵,遭受阿拉伯國家斷交的話,答案肯定是阿曼。其與伊朗過從甚密的關係,一直都被其他海灣國家所警惕。如之前所說,除了因為與伊朗有著深厚的歷史友誼之外,更多是為了平衡沙國在海灣地區的勢力,加上與伊朗有著共同的經濟利益,所以阿曼是繼卡達之後,第二個較親伊朗的海灣國家。

在平衡沙國勢力方面,阿曼在不少大事大非上都公然與之相違背。早在 1981 年海合會成立之初,阿曼除了闡明這種安全合作關係是建基於親美立場外,同時又反對把此組織定性為反伊朗聯盟。此外,在 2013 年的海合會年度峰會上,阿曼外長阿卜杜拉(Youssef bin Alawi bin Abdullah)更反對沙國把海合會變成為政治聯盟的構想;由此可見,阿曼與沙國對海合會抱著不同的期望。

值得注意的是,近年阿曼並沒有介入沙國與伊朗在中東地區的代理人戰爭當中。自 2011 年敘利亞戰爭爆發伊始,阿曼是唯一一個與巴沙爾政府保持外交關係的海灣國家,更不像其他海灣國家般,軍事支援敘利亞國內的反對派。

再者,當 2015 年沙國領導其他海灣國家對葉門的親伊朗胡塞武裝分子發動空襲時,阿曼卻沒有參與其中。另外,在 2016 年 1 月,因伊朗民眾抗議沙國處決其什葉派教士,而圍攻沙國駐德黑蘭大使館。當沙國、巴林與阿聯酋立即與伊朗切斷外交關係,或把雙方關係降級時,阿曼卻沒有應和。面對沙國與伊朗之間的明爭暗鬥,阿曼並沒有選擇站在沙國的立場,也沒有跟隨伊朗的步伐,只是保持沉穩低調。

與此同時,因為阿曼與伊朗有著共同的經濟利益,所以不欲高調與伊朗對立。雖然阿曼本身蘊藏著龐大的石油及天然氣資源,但與其他海灣國家相比卻相形見絀。因此,阿曼開始未雨綢謬,除了把過往極度依賴出口天然資源的經濟體多元化外,更開始尋找穩定的天然氣來源,而伊朗是一個不錯的選擇。

早在 2013 年,兩國已經簽訂為期 25 年的天然氣供應協議:伊朗透過新建的天然氣管道,把天然氣輸往阿曼。後者除了能得到穩定的能源供應外,更可把過剩的天然氣再出口到其他國家,滿足了阿曼欲發展成為印度洋轉口港的宏願。

雖然在 2016 年 12 月,阿曼最終加入了反伊朗的「伊斯蘭反恐軍事聯盟」(Islamic Military Alliance to Fight Terrorism ),但這並不改阿曼親近伊朗的作風,甚至乎有論者視之為再平衡伊朗與沙國影響力的手段。簡而言之,阿曼不會因為是海合會成員的身份,而失去外交自主,而是根據國家利益,作出務實的外交決定,除了平衡沙國在海灣地區的勢力外,更希望與伊朗保持經濟合作。

伊朗核問題:穿針引線,促成大局

阿曼經常在西方與伊朗之間遊走,多次擔當中間的橋樑。更重要的是,阿曼在伊朗核和談背後穿針引線、促成大局的角色,卻一直遭主流媒體忽略。

核問題一直是西方與伊朗之間的核心問題。由 2006 年開始,聯合國安理會常任理事國與德國正式啟動六方會談(P5+1),與伊朗商討解決其核問題。期間,聯合國雖多次對伊朗祭出制裁決議,但一直也未能迫使伊朗放棄進行鈾濃縮活動。

然而到了 2013 年,伊朗核問題卻因一次由阿曼蘇丹卡布斯贊助的秘密會議,而有突破性進展:那年 3 月,在卡布斯暗中聯略下,美國政府秘密派出美國時任副國務卿伯恩斯(William Burns),以及一眾核技術專家,在阿曼首都馬斯喀特,與伊朗高級官員進行秘密會談。另外,卡布斯亦在同年 8 月親赴伊朗,與哈梅內伊討論核問題。最終在同年 11 月,伊朗與 P5+1 在核問題上達成了協議。

在此事上,卡布斯可謂功不可沒。他知道若果伊朗與西方就此達成共識,順利改善關係的話,對阿曼本身也有好處。除了阿曼本身與西方和伊朗都有著歷史友誼外,維持中東區域的和平穩定亦是阿曼的國策之一。中庸之道的外交政策在此時大派用場,令卡布斯的中間人形象更深入民心。

然而到了 2013 年,伊朗核問題卻因一次由阿曼蘇丹卡布斯贊助的秘密會議,而有突破性進展。(資料圖片:Wikimedia Commons)

總結:小國也可以有外交

阿曼在中東政治上的角色長期被低估,甚至被主流忽略。身為霍爾木茲海峽的守護者、伊斯蘭第三派別伊巴德派的代言人、與內陸阿拉伯國度不同的歷史脈絡、卡布斯始終如一的大戰略思維,以及小國外交哲學,都給予阿曼充足的條件,在外交政策上大展拳腳,發展出獨立、務實、溫和的方向,不至於對毗鄰大國俯首稱臣,仍能成為大局中的重要行為者。

卡布斯年事已高,未有子嗣,因此在他歸真後的繼承人問題,成為了阿曼國內政治及外交不穩定的因素。在他之後的蘇丹能否繼承其半世紀的政治與外交遺產呢?這問題應該是中東政局的核心之一。

(原文刊於換日線,作者孫超群)

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