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總統易手 緬甸政經改革現隱憂

廷覺

1962年的軍事政變,使緬甸幾乎自我封閉近半世紀。直到2011年擁有軍方背景的前總統登盛(Thein Sein)發動政經改革後,緬甸開放的幅度才漸漸擴展。身任國家元首職務的廷覺此時退休,對剛起步的改革會產生甚麼影響?緬甸總統辨公室在3月21日突然發表一幀無簽署的聲明,宣佈總統廷覺(Htin Kyaw)希望「好好休息」(take a rest),因此決定辭職。廷覺身體抱恙的新聞流傳已久,去年先後有消息確認他到訪泰國及新加坡接受治療,但執政黨全國民主聯盟(下稱全民盟)屢次否認廷覺有任何辭職念頭。不過,經歷多次否認後,廷覺還是不能完成任期,提早退出舞臺。

1962年的軍事政變,使緬甸幾乎自我封閉近半世紀。直到2011年擁有軍方背景的前總統登盛(Thein Sein)發動政經改革後,緬甸開放的幅度才漸漸擴展。身任國家元首職務的廷覺此時退休,對剛起步的改革會產生甚麼影響?

素姬、軍隊凌駕總統職權 總統易手影響有限

根據緬甸2008年通過的新憲法,總統名義上是該國最高領導人,既是國家元首,也是行政機關首長,具有象徵意義和實質權力。對於緬甸這種轉型中的政經體制,失去行政首長的潛在破壞力可以十分巨大。

廷覺辭職的消息甫公開,政府及國會已經妥善執行繼任人的安排事宜。一方面,總統辦公室的聲明明確指示,第一副總統敏瑞(Myint Swe)將以「署理總統」身份暫時代理總統職務。另一方面,聲明也交代了新總統將於七個工作天內透過選舉產生,向軍方、民間、及外資發出平穩過渡的信息,淡化總統辭任的影響。

Win Myint
下議院議長溫敏宣佈辭去議長職務,準備競逐總統一職,替全民盟守住總統一職地位(來源:Wikipedia)

在同日下午,全民盟元老、下議院(或稱人民院)議長溫敏(Win Myint)宣佈辭去議長職務,準備競逐總統一職,替全民盟守住總統一職地位。執筆之際,溫敏已成功勝出下議院的總統候選人代表選舉,當選副總統,有資格爭取總統職銜。如無意外,溫敏在3月28日總統選舉中可以順利獲得全民盟主導的國會支持,正式成為下任總統。

溫敏與廷覺有不少相似之處,二人同樣是全民盟領袖昂山素姬的心腹,同樣是知識份子,同樣曾在某個階段遭受軍政府整肅,在全民盟中具備一定聲望。溫敏多次參選國會選舉,又與軍方及其扶植的「聯邦鞏固與發展黨」(下稱鞏發黨)常常交鋒,政治手腕遠遠超越廷覺。緬甸媒體《伊洛瓦底》(The Irrawaddy)預計,他領導的緬甸政府有機會比上屆政府更「奮發有為」,對改革催生正面作用。

然而,原則歸原則,現實歸現實,一個全民盟總統在現實操控中主要受到兩方面制肘。在國安、邊境、修憲問題中,國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)在背後指點江山基本上是緬甸社會共識,軍隊一切特權都是憲法賦予,運作上猶如一個獨立個體,總統無法忽視其意見。一直有說法認為,登盛大刀闊斧執行改革,也全憑軍方前領袖丹瑞(Than Shwe)幕後默許才能成事。鞏發黨的明日之星、下議院前院長瑞曼(Shwe Mann)之前被指與昂山素姬走得太近,得罪了丹瑞和敏昂萊,最終不但被逐出黨,更無法在2015年的國會大選中奪回議席。緬甸政府要處理棘手的種族衝突問題,又要勸使軍方接納修憲建議,只能好好與軍方協調。

如果軍方的約束源於制度問題,那麼全民盟黨員的身份對這位新總統亦構成額外的非體制約束。由於憲法禁止昂山素姬參與總統選舉,她本人在2015年大選期間已高調表示自己將會「在總統之上」(above the president),負責制定改革方針、推動種族和解。因此,緬甸上下已經接受了第二個共識:「地位超然」的國務資政(兼外交部長)昂山素姬只需要一個乖乖執行命令的「傀儡總統」。昂山素姬在國內極高人氣,就連軍方近年都不欲隨便冒犯,何況是全民盟的黨友?再者,昂山素姬在全民盟黨內向來是有名的「一言堂」,政策制訂往往由上而下,其他黨友難以提出相反意見,有時候甚至乎對這個民主圖騰過分依賴。

緬甸政制的雙重約束限制了總統自主決策的空間,的確保障了總統易手所帶來的衝擊,確保政策的延續性。問題是,假如目前改革方向出現錯誤或漏洞,這些問題又可以如何糾正?

改革需要注入新血

昂山素姬
昂山素姬如何平衡種族和解與經濟發展成為關鍵(來源:Wikimedia Commons)

全民盟強調市場化改革,但成效不甚樂觀。政府在2016年推出12點經濟改革方案,理念宏大卻內容空洞,與商界領袖和一般中小企的溝通欠奉,政府施政能力讓外界起疑。根據世界銀行統計所得,緬甸營商便利度排名從2014年至2016年連續升了15位;但全民盟執政後,排名卻下跌4位,在東盟之中仍然敬陪末席。緬甸政府明白問題所在,去年已邀請主張開放經濟、登盛的經濟顧問色昂(Set Aung)出任計劃及財政部副部長,同時任命另一專才博博額(Bo Bo Nge)擔任央行副行長,向外釋出繼續改革的信號。

然而,緬甸政府的決策最終負責人實際上是昂山素姬,但她的首要目標是達成種族大和解(媒體相對關注的羅興亞問題不在此列),其他政策似乎都只能讓路。種族和解和經濟發展當然不會構成必然的對立,有時候能夠相輔相成。

不過,色昂提倡「經濟特區」作改革試點,背後難免牽涉複雜的土地資源重新配置,隨時激化種族矛盾。若開邦(Rakhine)過去爆發嚴重的人道問題,做成羅興亞人流亡異鄉,箇中與當地政府(註:非中央)銳意收回土地,建立經濟特區不無關係。另一邊廂,全民盟不斷推動種族和解,但背後涉及緬甸軍方、各種族武裝部隊的利益板塊,短期內頂多換來短暫、脆弱的停火協議,距離覆蓋全國層面的「大和解」尚有一大段路。總統夾在「經濟發展」和「種族和解」兩大議題之間,只可居中協調,突破空間非常有限。

廷覺辭職一例暴露了全民盟領導層已步入暮年的事實,無論是71歲的廷覺、72歲的昂山素姬、66歲的溫敏,都接近或超過緬甸人的預期壽命(66歲)。不過,全民盟的政治光環始終無法擺脫素姬一人,領導層也無跡象為「後昂山素姬時代」舖路。光環終有燒盡的一天,是昂山素姬也好,是全民盟反抗軍政府暴行的故事也好,全民盟如果不願意踏出制度化的一步,緬甸改革面對的陰霾只會白白增加。

 

授權轉載自:http://www.zaobao.com/forum/views/opinion/story20180406-848626

 

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