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【UDN轉角國際特約】對賭布魯塞爾:英國脫歐的半輸棋局

European Union

現在英國不論公投結果為何,都已經因為勉強與歐洲劃清界線,而失去了本來和德法兩國共同領導歐盟的主導權。反過來,歐盟卻獲得了短暫的喘息機會——內在化國家主權以及超國主權衝突本來就是歐盟一貫的處理手法,自法國戴高樂將軍以來便如是。堅持脫歐的民族主義者,其嚴格定義的絕對國家主權,在現代歐洲不但是一個落後的理念,更是阻礙國家得益於歐盟的高牆。

 

日前英國首相在歐盟高峰會 (European Council)與其他歐盟會員國簽下了號稱「無法反悔」、兼具「法律約束力」的國際協定——歐盟以給予英國諸如能夠對歐盟勞工及移民在英福利踩煞車的權力等若干優惠,來換取英國公投留在歐盟。這份協定事實上座落於歐盟法以外的灰色地帶,在實際實行層面,並不一定如歐盟高峰會主席圖斯克(Donald Tusk)跟卡麥隆所稱的「無法被駁回」,但若暫且先撇開這一點不談,這場拖棚已久的脫歐歹戲,似乎終於要在六月二十三日的公投時閉幕了。

如筆者在《英國的脫歐懸崖:冀望民粹,低估風險》一文中指出,英國實際上脫歐的益處和籌碼都不多,而脫歐面臨的中長期後果已在前文有較爲細緻的描述,便不在此贅述。這場鬧劇,最有討論價值的不在於英國「可能」脫歐,有趣的反而是此次脫歐協議裡,英國和歐盟各層次政府之間的博弈。

從紙面上看,這一次的協定是無比優渥的待遇,英國看似不費吹灰之力便從歐盟獲得相當可觀的回報。就算是希臘那般鬧得轟轟烈烈的歐債問題,歐盟也僅是私下討論,投票暫停其歐盟會員資格。比起先前希臘瀕臨債務違約引起的脫歐討論,英國脫歐不但成功地讓歐盟讓步,在英國國內,則一方面削弱了保守黨內與卡麥隆打對台的勢力,另一方面亦保障了國內民族主義者,覺得英國應該有的帝國顏面。

某些過分簡單的評論,必定會將上述的結果,視為是卡麥隆對陣歐盟各國的大獲全勝,以及英國不論脫歐與否都穩操勝卷的根據。然而若從歐盟的框架來看,他會員國在歐盟高峰會承諾的條件,雖然看似優渥,但仍未經歐盟最重要的民主機關歐洲議會通過,而且在主張平等的歐盟法制內,此協議亦很有可能在落實後被挑戰。在政客們無權操控歐洲法院(European Court of Justice) 的情況下,卡麥隆獲得的協定,不過是歐盟塞給英國——那些還活在帝國夢裡的政治嬰兒——一個搪塞的奶嘴罷了。

現在英國不論公投結果為何,都已經因為勉強與歐洲劃清界線,而失去了本來和德法兩國共同領導歐盟的主導權。反過來,歐盟卻獲得了短暫的喘息機會——內在化國家主權以及超國主權衝突本來就是歐盟一貫的處理手法,自法國戴高樂將軍以來便如是。堅持脫歐的民族主義者,其嚴格定義的絕對國家主權,在現代歐洲不但是一個落後的理念,更是阻礙國家得益於歐盟的高牆。

「百般禮讓」的歐盟協議

Brexit
日前的協議,有不少都屬歐盟意料之外(圖片來源:Wikipedia)

英國和歐盟高峰會各歐洲元首日前的協議,實際上確實超出了歐盟預期的許多底線,可以說是歐盟政治上可以割捨的最大數。其中最爲歐洲人側目的,莫過於協議中擬定,如英國將在公投決議「不脫歐」之後,可讓歐盟執委會(European Commission)向歐洲議會提出,暫停其他歐盟會員國移民福利的機制。如果歐洲議會授權通過這項限制,未來在英國工作、來自其他會員國的勞工,將會被英國的福利網摒除在外,無法在工作的頭四到七年内和英國勞工享有同樣福利。

該機制中,保守黨著墨最多的,莫過於在英國工作的歐盟會員國公民,他們在母國的子女,也將無法享有和英國勞工子女同等的福利。換言之,在英國工作的歐盟勞工,將在收入和英國公民差不多(更少的情況占多數)的同時,僅能讓在母國的子女享有和母國一樣的福利。此機制不只適用於新抵英國的勞工,更將在2020年時套用到已經領取類似福利的勞工,他們在母國的子女身上。

歐盟一向期許在會員國間保有持平立場,因此給予如英國這樣的發達國家,如此特殊的待遇,實在是前所未有。歐洲其他的右翼政黨,尤其是西歐發達國家的黨派在看到協議後,想必已蠢蠢欲動了(如果脫離歐元區對他們的經濟是一個可以承受的代價的話)。但是,這個機制恰好是協議中,最無法受歐盟高峰會會所保障的——在歐盟架構内,任何法案都必須經由歐盟執委會,歐盟高峰會以及越趨重要的歐洲議會這三個立法機關通過,而後的實行亦將受到歐盟執委會的監督以及受歐洲法院的判決影響。

現在的協議已有高峰會會跟執委會,兩個歐盟機構的同意,這也是卡麥隆以及圖斯克口中,所謂「無法反悔」、兼具「法律約束力」協定的由來。但是,此協定也和任何歐盟法案一樣,在歐洲議會内以及實行後,都有被立法推翻的機會。在歐盟勞工法的平等原則下,如果英國不脫歐而該議案又被通過的話,會有不符原則的爭議出現。另外,由於歐盟實行的是判例法,意即凡有勞工提出抗議,且歐盟法庭被國家法庭邀請釋法,該法案便有被更改的可能。

「我們將永不加入歐元區,也不會加入歐元紓困、申根區、歐洲軍隊,或是歐盟超級國家——卡麥隆」

正如卡麥隆對内的聲明所指,英國將「永不加入」歐元區、維持在申根公約以外,以及將「不會」投入到歐盟近年對會員國團結的倡議(ever closer union)中。雖然這些表態對歐盟會員國來説都不意外,也不新鮮——但從歐盟的角度來看,這等於是為歐盟成立的基石開了個特例。當然,除了英國以外,歐盟有其他八個會員國亦不使用歐元作為法定貨幣,但是這些國家,從瑞典到捷克的入歐協議(Accession Treaty)裡,都明確指出將在未來某時點加入歐元區。這次協議中明確表示一個國家無需加入歐元區,代表著歐盟爲英國另開先例。

不同於上述福利機制有被歐洲法院擊墜的機會,「永不加入」歐元區屬於政治表態,故此將只可以被歐洲議會否決。事實上,歐盟跟英國在此條款上,是各取所需——卡麥隆獲得了投票給他的 「小英國人」(Little Englander)和黨内中間派的支持;而歐盟,則因現有投票制度為豁免者無投票權例,從此可以在如經濟與財政等較敏感的議題上,無視英國的訴求。

而不論脫歐與否,歐洲統合的進程都將不會被英國阻擾——這則是歐盟和英國在本次協議上最大的共識。

缺少盟友的英國 加速被邊緣化

英國保守黨在歐洲議會以及整個歐盟架構内勢孤力弱,已不是新聞。和七、八十年代柴契爾夫人憑藉高超外交手腕,將單一市場的規劃帶往更具自由主義色彩方向的能力相比,保守黨在這次的脫歐協議裡,不僅未能引領政治風向,更可能進一步拖累其歐洲的盟友。而英國進一步的被邊緣化,也很有可能反成爲這次協議被推翻的契機。縱使協議通過了,也只是英國在其原本可以插手的歐洲事務上,從此更爲被孤立的前奏。

先來看看在通過協議上,扮演最重要角色的歐洲議會。在歐洲議會裡,由保守黨自己的21位歐洲議員,加上波蘭右翼公義法治黨(Law & Justice)為主要成員的《歐洲保守派及改革派黨團》 (European Conservatives and Reformists Group),共有82席,僅佔歐洲議會751名議員席次裡一成多 。反觀已經由義大利籍黨魁皮迪拉(Gianni Pittella)明確提出反對移民福利機制的《社會主義者和民主人士進步聯盟》(Socialists and Democrats),則有193名歐洲議員,為歐洲議會第二大黨團。

儘管公義法治黨是保守黨在歐洲議會的盟友,但其在脫歐協議的立場也有待商榷。公義法治黨本身頗具具爭議性,其創始人兼黨主席卡卓斯基(Jarosław Kaczyński)在之前的一次訪談中,論及波蘭海外僑民對該黨的非議,他直指這些僑民「有叛國的遺傳因子」。公義法治黨對移民歐洲他國的僑民的敵意,顯而易見。但在這次的脫歐協議上,波蘭卻透過與捷克共和國,匈牙利,以及斯洛伐克組成的維謝格拉德集團(V4)向英國的「福利刹車權」提出異議。波蘭首相亦早早於二月初表示,不能接受英國刪減已經在英國的波蘭勞工的福利。

在脫歐協議的商討上,公義法治黨提出了以「加強北約在中歐駐軍」,作爲支持英國脫歐協議的交換條件。姑且不論英國在北約内的叫價能力有多強,在英國有為數可觀的波蘭人民,而公義法治黨雖然可能對境外僑民存無好感,但如果華沙政局有所變化的話,難保在歐洲層面上波蘭不會和英國出現「路線衝突」。

另一方面,英國本想藉由在歐盟高峰會上,引導脫歐派爲此協議背書,但卡麥隆本人在峰會上的影響力十分微薄,這從先前任命執委會主席容克時,只有他跟匈牙利極右派總統投下反對票,便可見一班。如今的脫歐協議,等於是英國將自己在歐洲的底牌亮出。

卡麥隆曾表示英國可以做到「best of both worlds」,意即,英國在與歐盟保持距離之餘,又可以左右歐洲事務,但從脫歐協議在歐盟内引起的反對聲音來看,似乎誰也無法保證這種好事真的會發生。

歐盟成功「内在化」英國脫歐問題

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假如歐盟讓英國輕易脫歐,只會導致雙輸的局面(圖片來源:Wikimedia Commons)

民粹右翼主義在歐洲的廣泛興起,是卡麥隆縱使在歐盟架構内如此弱勢,還依然能夠從歐盟獲得如此一個相對優渥方案的最大原因。畢竟,英國在歐盟内的地位,雖然遠不及部分保守派英國選民所預期的強勢,但今日的歐盟內憂外患,若讓英國輕鬆地脫歐,將只可能導致雙輸的局面。

從卡麥隆倉促地選擇在100日内的六月二十三日舉行公投,而非外界估計的2017年,便可見端倪。歐盟釋出最大善意的同時,其實所打的如意算盤,不過是再一次的嘗試將歐洲改革的呼聲,重新引導回歐盟架構内,而非由各個會員國在國際間各說各話;或更甚者,聯結外力向歐盟施壓——比如和歐盟在能源問題上有爭議,又因經濟問題漸趨躁進的俄羅斯——避免讓本來已經複雜的歐洲局勢,節外生枝。

歷史上靠逼宮手段向歐盟「勒索」協議的,還有英國的老對頭法國,其在1966年玩的那齣戲——「空椅危機」(empty chair crisis)。當年戴高樂認爲歐盟執委會權力過大,將會威脅法國從歐盟獲得的農業補貼,於是便杯葛所有歐洲經濟共同體(European Economic Community, 歐盟前身)的會議,時間長達近一年。比起今日卡麥隆還會好好坐下和歐盟對話,法國當年手段更爲強硬,所提出的條件也更爲大膽,最終成功憑籍其戰後歐洲大國的身份,得到了歐洲其他國家的讓步。在各國讓步下,「盧森堡協議」(Luxembourg Accord)出爐,共同體會員同意將歐洲市場整合的計劃,伴隨著的經濟統理權交由會員國間制定,而非超國組織負責。

但事實上,這種互動長遠得益者其實是歐盟,因為博弈後的結果是屬於歐盟整體的,而非單一國家的。首先,當時法國的短期得益,是建立在其他歐洲國家的退讓:當法國要得益於更多的農業補貼,以及其他歐盟提供的經濟效益,她就必須要繼續留在在歐洲與其他國家合作,而不是單方面表示脫歐。故此,會員國在歐盟内的得益,建立於合作,而得益與「鬧事」的成本相等的——所謂的 「winning a battle, lost the war」,這正是歐盟今日對英國打的如意算盤。

歐盟與單一市場發展多年,目前使用的資格多數表決制(QMV)將會員國人口加入表決因素,任何議案需要有55%的會員國(28國中的16國),加上65%的歐盟公民人口數的支持,才能通過。而歐洲議會在里斯本條約(Treaty of Lisbon)後也已獲得決議法案的實權。這兩個脫歐程序必經關卡,再加上脫歐候的經濟代價,早已讓「脫歐成本」遠遠高於「脫歐得益」了。脫歐協議進行到這一步,實際上主導權一直牢牢地抓在歐盟手裡。

根據近期的民調,多數的英國國民是反對脫歐的。所以接下來就等六月的公投,在這一百天裡,除非脫歐陣營能提出特大的經濟或政治誘因,讓英國人的偏離理性,不然英國脫歐應該只是虛驚一場。但是,這次公投的結果之於英國在歐洲前景的霧霾,可能是薄暮前的一線餘暉。

(原文刊於UDN轉角國際,作者尹子軒)

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