地區研究 學術經緯 專題研究 政經脈絡 歐盟

【Yahoo論壇特約】地中海難民危機:國際自由主義碰壁的案例

在理論層面,難民問題正好印證了自由主義與現實主義並非完全的二元對立,難有單一理論得以解釋一切。在現實層面,雖然地中海難民人數持續下跌,但問題的重心正在轉移,而且有機會因為敘利亞局勢的改變,令難民數字再度上升,難以斷言危機已過。

 

近年世界各地都掀起了民粹浪潮,坊間、學術界紛紛著書立說,大談自由主義、民主制度的失敗和已死。民粹的一大推動力,正是來自「反移民」主張,而在眾多移民種類中,又以地中海難民的影響最廣。適逢聯合國發表報告,指地中海難民人數正持續下降,我們不妨以地中海難民危機作案例,一探國際法為何仍然難以駕馭國家,以及地中海難民問題的後續。

自由主義是國際關係眾多理論中的其中一個大宗,門下有不少子理論,但它們都擁有共同的根本假設:人性本善,並且相信「道德」在國際關係中有一定角色。在這前提下,支持者傾向相信國家之間能建立長期、真誠的合作關係,各式各樣的國際組織、聯盟,並非因為短暫利益才得以出現。與此同時,難民問題作為當代最重要的道德與人道議題,與之呼應的自由主義理應能夠提供解釋,甚至有效的解決方案。但事實是,地中海難民危機反而成了自由主義一座難以跨越的大山。

國際法作為約束國家的主要力量,是自由主義者眼中的重要支柱,但地中海難民危機就暴露了相關國際法的不足之處,大大削弱了該理論的說服力。先談國際法的執行。當國際特赦組織一份報告提及意大利大力支持利比亞海岸防衛隊打擊難民的手段(防止難民離開利比亞、並將部分在地中海國際水域的難民加以阻截,並送回利比亞),就惹來有違國際法的爭議。因為根據國際法中的Non-refoulement原則,假如尋求庇護者在本國有生命危險,其他國家就不得將尋求庇護者遣返回國(這也是最近逃離沙特阿拉伯、希望前往澳洲尋求庇護的少女需要先經聯合國難民署確認難民身分後,才獲泰國放行的原因),而歐盟、聯合國均將利比亞評為不安全。但面對指控的意大利就反駁稱,進行攔截的水域並非國際水域、而是利比亞領海,故未有違反國際法;而事件最終也不了了之。撇除誰對誰錯,這種各執一詞,以及沒有跟進的情況,正反映了國際法的實施,仍存在很多不足之處。

歐盟曾推出配額制讓成員國共同分擔接收難民的責任,但受到部分成員國的反對及杯葛 (圖片來源: Wikimedia Commons)

再來是懲罰機制:即使出現違反協議的情況,國家也未必會面臨後果。這同樣可以參考歐盟國家。為了舒緩位於希臘和意大利的壓力,歐盟就曾計劃推出配額制,讓成員國共同分擔接收難民的責任。配額制雖然受到部分成員國反對,但最終仍在歐洲議會獲得通過。結果,反對的國家無視配額制,如匈牙利與波蘭拒絕接收難民、捷克只接收了12人,令配額制達不到其原意,最終在2017年11月,歐洲理事會主席圖斯克承認配額制「沒有成效」(ineffective)和「高度分化」(highly divisive)。三國的舉動後來轉交至歐洲法院,以控告他們沒有執行配額制。問題是,法院如要通過對他們的罰則,就需要在27個成員國中得到五分之四的大比數通過。鑒於波蘭、匈牙利、斯洛伐克、羅馬尼亞、捷克多國連成一線,懲罰可以通過的機會,微乎其微。要注意的是,歐盟其實也非無計可施,例如可以減低相關國家在2020年後可運用的發展預算,但此舉勢必加深歐盟之間的分裂。由此可見,即使國際法具備懲罰機制,但運用與否,政治考慮仍有決定性的影響。另一國際法經常面對的批評,則來自定義方面,這也在難民問題中可見一斑。例如人權組織Human Rights Watch就認為《1951 Refugee Convention》中,「難民」的定義太窄、可受到保障的門檻太高。以歐洲對於難民危機的處理來説,可以說自由主義的影響極爲有限。

自由主義未能對難民危機提供令人滿意的回應,就似乎鞏固了另一理論,所謂”現實主義”的地位。然而,國際合作、國際法均未能有效應對難民問題,國家主權──此一現實主義者最重視的教條,也不見得是有效的替代方案,緬甸的羅興亞人問題就是明證。《東協憲章》表明,成員國之間需要互相尊重主權,因此面對成員之一的緬甸在羅興亞難民一事中,其他東協成員國都沒有說三道四。即使新加坡外交部長維文(Vivian Balakrishnan)在去年聯合國大會舉行期間的東協會議中談及該議題,他的言辭也不強硬,只表示「東協已準備好提供協助」、「東協會與緬甸合作(讓難民安全地、有尊嚴地遣返)」,暗示了緬甸在此事上仍有主導地位。羅興亞人問題至今仍未有明顯進展,也反映了「主權大於一切」,不足以解決問題。

雖然地中海難民人數持續下跌,但難民危機仍未結束 (圖片來源: Wikimedia Commons)

地中海難民已成過去?

回到地中海難民一事上,到底數字持續下跌,是否代表危機已過?答案是否定的,原因有二。首先,即使難民人數從2015年的高峰期(越一百萬)大減至2018年的約十四萬,但橫渡地中海的死亡率仍然高企。因為各國加強打擊力度,令一心逃離的難民更加挺而走險。所以有人開始呼籲在接收難民以外,也要著手保障橫渡地中海的難民性命。例如為回應2016年時任美國總統奧巴馬提出應對全球難民議題的目標,著名智庫布魯斯金學會(Brookings Institution)就發表文章、提供實在的政策建議,當中針對地中海難民的部分,就提及需要向減低遇溺而死的數字方面入手。可見地中海難民問題並未成為過去式,而是正在轉型。

其次,敘利亞局勢與地中海難民的數字息息相關──在2015年,經海路到達歐洲的難民中,敘利亞就佔了34%,是地中海難民最大單一來源地。假如美國從敘利亞時沒處理好庫爾德問題,敘利亞政府軍就很可能會聯合其他勢力打擊庫爾德族,令他們前往其他地方避難。除了族群地位較受保障的伊拉克庫爾德地區,歐洲也是一個選擇,故此極可能會重新推高橫越地中海的難民數字。

在理論層面,難民問題正好印證了自由主義與現實主義並非完全的二元對立,難有單一理論得以解釋一切。在現實層面,雖然地中海難民人數持續下跌,但問題的重心正在轉移,而且有機會因為敘利亞局勢的改變,令難民數字再度上升,難以斷言危機已過。

 

(原文刊於Yahoo論壇,作者朱啓政)

 

假如對以上有興趣,你可能會希望知道更多:

G20之後:貿易自由主義的未來和難題

歐盟無牙老虎 波匈叛逆難治

制裁匈牙利鞏固了歐洲議會民主整合進程

意大利大選:民粹大話骰

歐盟有能力走出急流險灘

法國能重新崛起帶領歐盟整合嗎?

如你對本文章有任何看法或有其他國際政治經濟學題目想與我們團隊探討,歡迎電郵至 [email protected]
The Glocal 盡力為華文圈讀者帶來深入及最新的國際政經評論,喜歡我們的話請向我們捐款並多多支持!你的支持是我們做得更好的動力。

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *