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【Yahoo論壇】假如非洲國家大規模退出ICC……

但說到底,非洲國家大規模退出ICC的可能性並不高。一方面,參考第一個退出ICC的國家布隆迪的下場──即使它已成功退出,但ICC方面表示經已展開的調查不會因此停下──退出ICC以求停止調查的手段似乎並不效湊。另一方面,非洲聯盟內各國在退出一事上亦無統一意見,如尼日利亞、塞內加爾就大力反對退出ICC,因此以大規模退出作為表達不滿的方式亦不見得有說服力。無論如何,中國應該意識到美國針對中國的政策已擴大至印太地區以外。

 

美國和非洲的關係一直以來都不算緊密,例如美國只有在個別國家設有軍事基地,並未成立如北約或已解散的東南亞條約組織(SEATO)一類軍事同盟;Pew Research Center更有研究指,非洲國家對美國總統「做正確的事」(doing the right thing)的信心更在特朗普上任後有所下跌。然而,近月博爾頓對國際刑事法庭(International Criminal Court, ICC)發表的言論就為改善美國──非洲關係帶來一線微弱的曙光。有美國作爲外交砝碼,雖然整體上合作關係未必會變差,但是北京期望在非洲衆多國家上獲利的成本相應會增加。

ICC在1998年的《羅馬規約》(Rome Statute)下成立,自2002年起正式運作,設於海牙,主要用以控告戰爭罪、危害人類罪、種族滅絕和侵略罪四種罪行。ICC雖與聯合國有聯繫,如安理會有權批准ICC在其沒有管轄權的地方進行調查,但它並非聯合國的正式組成部分,而是作為填補既有國際法漏洞的補償方法(如國際法院只處理以國家為單位的糾紛),調查目標與被告亦只能是以個人作單位。理論上,這類國際機構可發揮阻嚇作用,減低大規模社會動蕩的機會或製造緩衝期讓各界消化消息,從而為維持良好投資環境加上額外的安全閥。

然而在部分國家眼中,ICC其實是西方帝國主義的另一體現。不少非洲國家,包括布隆迪、岡比亞、南非、肯亞、烏干達等在去年曾一度和應非洲聯盟大規模退出ICC的呼籲,原因是非洲國家受到ICC的不公平對待──控告兩名時任非洲國家領導人、調查時有侵犯它們國家主權之嫌。雖然至今只有布隆迪落實呼籲並成功退出,但美國國家安全顧問博爾頓(John Bolton)近日對ICC要調查美國在阿富汗中犯下的戰爭罪行作出調查、以及起訴以色列侵犯巴勒斯坦人權的行為形容為「非法」的舉動,就引起有關非洲國家會否重推退出ICC議程的討論和猜想。

部份國家如中國、印度、新加坡從未簽署加入ICC,而美國、以色列及俄羅斯等國在簽署後沒有正式執行 (圖片來源: Wikimedia Commons)

事實上,假如成事,從ICC的實際影響力,以及美國應對ICC的方案兩方面來說,非但不會惡化美國──非洲關係,反而很可能會將雙方的關係拉近。

首先,ICC本有先天缺陷,微弱的合法性和執行力使該機構對社會穩定的貢獻本就不大,美國的直接或間接受益十分有限。例如ICC並無自己的執法機關,拘捕疑犯、移送拘留者等都需要其他國家配合,要阻撓調查絕非難事。加上跨境調查容易觸動「侵犯主權」的神經,使中國、印度、新加坡等國有一定戒心,從未簽署加入;美國、以色列等則在簽署後沒有正式執行。結果,ICC真正的執行力來源只有英法兩個大國。一戰時代的國際聯盟早就提供了國際組織要所有大國都有所參與才能發揮影響力的證明,由此看來,ICC能否對反人類罪行及其帶來的後果起到避免、阻嚇和預防作用,其實大有疑問。說回非洲,雖然自從ICC成立後就再無大規模的反人類罪出現,但整體的人權狀況仍為西方詬病,美國企業對此始終有多少卻步,間接反映了ICC的定心丸功效未能充分發揮。如此看來,非洲國家退出ICC就首先不會惹來美國微言。

但更進一步的是,美國與非洲國家的關係很可能會因為它們退出ICC而得到改善。早在布殊年代,美國就通過名為American Servicemembers Protection Act of 2002的法案作為針對ICC的反制措施,以保障美國公民。由於是擺著不滿ICC的姿態,此法案故又被稱為Hague Invasion Act,當中最重要的條款為《雙邊豁免協定》(Bilateral Immunity Agreements, BIA)。所謂的BIA是指當美國與某國家簽署後,美國公民在該國家所犯的罪行就不能被ICC控告。而不少非洲國家都加入了ICC之後,並未有與美國簽署BIA,結果招致美國大幅削減對非洲國家的軍事援助,使兩地關係若即若離之餘,也間接將非洲進一步推向中國。也就是說,假如非洲國家退出ICC,BIA作為美國與非洲關係因為ICC而產生的障礙就能掃除,兩地關係改善,自然帶動投資。

ICC本身擁有不少先天缺陷,例如只有微弱的合法性和執行力 (圖片來源: Wikimedia Commons)

在這情況下,中國就可能不再是「最大贏家」而是「最大輸家」。雖然中國在非洲的地位不太可能會被取代,始終非洲國家十分接受中國「不干預別國內政」的一套,又有冷戰時代相似意識形態的歷史背景,但非洲國家得以和美國改善關係,手中籌碼和議價能力或多或少都會有所增加,中國投資當地的成本就會隨之上升。

但說到底,非洲國家大規模退出ICC的可能性並不高。一方面,參考第一個退出ICC的國家布隆迪的下場──即使它已成功退出,但ICC方面表示經已展開的調查不會因此停下──退出ICC以求停止調查的手段似乎並不效湊。另一方面,非洲聯盟內各國在退出一事上亦無統一意見,如尼日利亞、塞內加爾就大力反對退出ICC,因此以大規模退出作為表達不滿的方式亦不見得有說服力。無論如何,中國應該意識到美國針對中國的政策已擴大至印太地區以外。

 

( 原文刊於Yahoo論壇,作者朱啟政)

 

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