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【Yahoo奇摩特約】考察新加坡的房屋與福利政策

新加坡人能夠擁有「面積大、樓價平」的組屋、現在置業率仍達八成的「新加坡人人有屋住」美麗圖像,令置身蝸居、買樓艱難的香港人非常羨慕甚至妒忌。新加坡逐漸成為很多港人眼中具有社會主義色彩的快樂國度。可是,這種美好想像與新加坡現況有著明顯落差。選民不滿樓價過高,是執政黨於2011年國會大選支持度破歷史新低、在2013年年初榜鵝東補選爆冷大敗主因之一。

香港傳媒向來喜愛著力描繪獅城「美好的住屋生活」。2012年,甚至有報導指:「對於新加坡人來說,住屋不是問題,亦沒有這方面的投訴。」結果,新加坡人能夠擁有「面積大、樓價平」的組屋、現在置業率仍達八成的「新加坡人人有屋住」美麗圖像,令置身蝸居、買樓艱難的香港人非常羨慕甚至妒忌。新加坡逐漸成為很多港人眼中具有社會主義色彩的快樂國度。

可是,這種美好想像與新加坡現況有著明顯落差。選民不滿樓價過高,是執政黨於2011年國會大選支持度破歷史新低、在2013年年初榜鵝東補選爆冷大敗主因之一。

2015年大選,人民行動黨支持率回升,除外圍不穩定經濟因素外,另外一個原因,是新加坡房屋價格升幅問題得到一定程度的舒緩。不過有至少三點可以見到,新加坡人的住屋壓力問題仍在:

第一,大選前一月,民調之中,住屋價格問題仍然是25項議題之中,最受選民關注的頭三大議題;

Source: Today

第二,根據建屋發展局(Housing Development Board)1990-2016年的組屋轉售價格指數,價格從2008年起顯著上升,雖然2016年價格已回落至2011年的水平,但相對以往,仍然明顯處於高位;

Source: Department of Statistics Singapore

Source: Department of Statistics Singapore

第三,10月10日新加坡《聯合早報》頭版,仍與國家發展部長的房屋政策有關──短期目標之一,是「縮短首次買家的新組屋等候時間」,長遠目標,則是「提供高素質和負擔得起的住屋,加強國人歸屬感」。

這篇文章,會考察新加坡組屋政策的發展脈絡,進而分析新加坡的福利政策特質,以及新加坡人的生活狀況。我們會發現,香港視角的「新加坡想像」,與新加坡現實狀況,有著相當的差距。

 

新加坡房屋政策

1999 年,學者John Doling在期刊文章Housing Policies and the little Tigers: How do they compare with other industrialized countries分析,新加坡、香港、南韓與台灣的房屋政策屬於同一類別:在房屋政策規劃與興建方面,政府角色較大、干預較多,房屋買賣則依賴自由市場分配。換句話說,很大程度上房屋是商品,分配取決於消費者的消費能力,多於他們的實際生活需要。房屋政策的最終目標,是為了刺激經濟,而不是讓社會收入變得更平等。2012年,新加坡經濟學者Chia Ngee Choon援引總理李顯龍2010年的話,指市值會上揚的住房,是為老年生活的保值投資。這多少解釋了為何組屋樓價不斷升溫。

可以說,新加坡組屋的社會援助性質不及如瑞典、荷蘭、丹麥的公共房屋。那些國家的政府,對樓市交易活動的干預程度更高,縮窄貧富住屋差距是主要目標,控制置業需求、增加租住房屋供應、確保社會基層能夠擔負租金是具體政策,所以質素按住客收入而定的屋宇種類數目遠比新加坡、香港少。

1964年,政府定下讓九成國民自置物業的「居者有其屋」計劃(Home Ownership Scheme)。經過兩個五年建屋計劃(1960-1965,1965-1970),有十二萬個公共房屋單位落成。為增強民眾購買力,1968年,政府開始容許他們使用自己的公積金(Central Provident Fund)戶口購買組屋與償還貸款。 (資料來源:commons.wikimedia.org)

過去組屋從必需品演變成商品的歷史,可進一步印證John Doling的觀點。最初前總理李光耀認為民眾若能置業,有助培養他們的國家認同與歸屬感。1960年,建屋發展局(HDB)成立,開始清理貧民窟,為貧苦大眾建設居所。1964年,政府定下讓九成國民自置物業的「居者有其屋」計劃(Home Ownership Scheme)。經過兩個五年建屋計劃(1960-1965,1965-1970),有十二萬個公共房屋單位落成。為增強民眾購買力,1968年,政府開始容許他們使用自己的公積金(Central Provident Fund)戶口購買組屋與償還貸款。

在1970-1980年代,政府的建屋目標逐漸轉變,不再專注於照顧基本住屋需求,開始興建講究生活質素的組屋類型,以迎合崛起中的中產需要。80年代,新加坡逐漸實現讓九成國民置業的目標。從1989年起,政府開始放寬轉售限制、大力推動組屋二手市場,讓組屋業主可以像私樓業主一樣自由買賣單位、從中取利。這有助構築國民「細屋換大屋」的「新加坡夢」。二手組屋價格自90年代中起開始快速增長。

「新加坡夢」合理化了市佔率不高的私樓高昂價格,私樓被視為質素最好、最能突顯社會地位的房產,是勤奮工作的最佳物質回報與目標。因為這種「新加坡夢」能激勵僱員、有利經濟,所以政府在90年代開始推動私樓發展,私樓市佔率逐漸提高,但最終政府因不想見到民眾脫離對組屋的依賴、使其政治影響力降低,故在90年代中重新控制私樓的擴張。同一時間,政府推出「行政公寓」(Executive Condominium)組屋,以應付私樓急速的價格增長、紓緩想買私樓但未能上車的中產不滿情緒。這類組屋條件可妣美私樓,轉售限制比其他類型組屋寬鬆,價格因得到政府慷慨補助而比私樓低。「行政公寓」推出後受到部份社會人士批評,論者質疑政府用公帑資助這類奢華單位,資源是否用得其所。

建屋局透過決定組屋售賣價格自付盈虧,因此政府大規模發展組屋所需的實際支出其實不高。這意味國民置業一般不會得到政府直接補助,需要依靠個人積蓄。只有無法置業的社會基層才可以得到財政支援,以新幣$26到$275的價錢租住一至二房式組屋,這類住戶只佔人口百分之二,貫徹了新加坡福利政策「自力更生」的核心精神。因為倡導「自力更生」,政府視組屋物業市值為其中一種國民退休保障(Assets’value can be unlocked for retirement)。組屋更新(Upgrading)能讓組屋保值,因此過往執政黨以承諾優先更新當選選區組屋作為吸票策略。組屋準業主可向建屋局申請房貸,並可用公積金存款歸還。根據建屋局數字,2010-2012三年間,選擇最長還款期限(26-30年)的新組屋與轉售組屋買家,分別達六成與七成。

樓價上漲:升幅、原因與影響

大部份長者視組屋為主要資產,現金積蓄卻所餘無幾,被形容是「資產富裕但生活拮据」(Asset-rich but cash poor)的一群。 (資料來源:commons.wikimedia.org)

組屋本質上是商品,加上新加坡經濟發展愈趨倚重輸入外地精英與廉價勞工、住屋需求迅速增加,令近年組屋價格幾近倍增。2006-2011年間,組屋轉售價格指數(HDB Resale Price Index)上升86%,在2012年第三季度更升至歷史高位。宏茂橋(Ang Mo Kio)五房式組屋單位的轉售價格,由新幣$327,000增至$609,000,新增金額是住戶每年入息中位數五倍或以上;按前新加坡政府投資公司(GIC)經濟師楊南強(Yeoh Lam Keong)的分析,這是「難以負擔」的價格水準。新落成組屋單位的價格亦有類似增幅。

樓價高企,令民眾關注償還房貸後,公積金是否仍然足夠應付退休生活。有調查發現,大部份長者視組屋為主要資產,現金積蓄卻所餘無幾,被形容是「資產富裕但生活拮据」(Asset-rich but cash poor)的一群。組屋單位面積雖大,但有很多住戶為幫補收入,出租屋內房間,與陌生人共住。由於需求大,連原已供應緊張、照顧社會底層住屋需要的租住用組屋,亦被以至少六倍高於原來租金的市價出租給外地人。著名博客區偉鵬(Alex Au)在文章Time we had real public housing分析,自從組屋由市場分配,新加坡已沒有真正的「公共房屋」。

樓價上漲,與房屋供應短缺有很大關係。即使在2006-2011年間,社會人口增加了近八十萬,增長率為18%,組屋供應量卻從1996-2000的157,919個新單位降至2006-2010的26,319個,跌幅為83%。組屋數目在2006-2010五年間更只增加了23,000個,增幅僅為2.3%。同期全國總單位數字也只增加了61,000個,增幅為5%。這引來部份民眾揣測,供應短缺是人為「托市」。

熾熱樓市背後,亦隱然有香港高地價政策的影子。過去政府一直以鄰近組屋轉售市況,作為估算新組屋用地市值的其中一項參考指標、從而拉高地價,然後通過組屋售價將土地成本轉嫁予買家,令新舊組屋單位價格同樣快速增長,政府從中賺取巨大利潤。新加坡建築師學會前主席鄭慶順(Tay Kheng Soon)曾說,「新加坡土地不足」只是虛構說法(pure fiction),被用來推高地價、增加政府庫房收入。

2011國會大選後,本地人對置業愈來愈難、「新加坡夢」愈來愈遙遠、與香港住屋狀況愈來愈相似,不滿更為明顯。新加坡的社會流動(social mobility)逐漸減弱,入息中位數在2000-2010年間只增加了11%、平均每年增長1.2%,相對停滯的工資增長顯然追不上樓價。曾有新加坡博客計算,年薪三十萬的香港住戶若在2011年,把每年收入全用在購置約四五百尺的新居屋單位上,清還房貸大概需要5年時間;年薪相約(新幣$48,000)的新加坡住戶以相同方法購入三房式組屋,則需要3.9年,兩地差距其實不大。新加坡評論Hand-wring ing over sky-high prices亦指,香港報章借比較香港私樓與新加坡政府組屋的價格變化,論證新加坡人比港人更易置業,報導並不準確,因為兩者屋宇性質不同。況且,不少新加坡人都以購買私樓作為目標,2011年新加坡私樓買家所佔比率高達八成四;要比較兩地私樓價格中位數與住戶每月入息中位數比例(Price to Income Ratio),才能更貼切地反映新加坡的供樓負擔狀況;文章發現,新加坡的私樓價格對收入比例,甚至高於香港。

與香港情況一樣,樓價高漲現已成為新加坡人的切身生活問題。2012年9月,新加坡雅虎進行網上投票,社會議題之中,樓價問題最受關注。根據Advantage Consulting Group和Barrett Value Centre在同年6到7月間的調查,最多受訪者選擇的理想社會特質是「容易置業」。研究機構MindShare在同年10月進行的調查顯示,近六成受訪者表示有移民意欲,讓最多新加坡人想離開的原因是「不該耗盡一生付房貸」(75%)與「公共房屋的價格太離譜」(73%)。

新加坡的福利政策與貧窮問題

組屋例子,反映新加坡以市場主導的國家發展模式。新加坡的福利政策因此以「自力更生」為首要原則,政府視個人努力與家庭鄰舍支援(Many Helping Hands Approach)為滿足民眾生活需要的主要途徑,它只扮演最後資源提供者的角色。

操作上,新加坡的福利政策是以短期或一次過撥款,墊資基層部份生活成本。基層人士住屋與醫療費用、退休生活所需,主要依賴個人公積金(CPF)積蓄。如果仍有財政困難,他們需要向親友求助。有研究指,這種政策安排的效果是把「貧窮個人化」(Individualizing poverty)。

新加坡福利政策的特點,可用兩點概括:1. 福利不具有社會資源再分配的功能 (socially non-redistributive),意味福利僅能讓基層過活、難助他們在社會中向上流動; 2. 福利被商品化 (commodifying)。
這種福利政策,源自新加坡奉行已久的「精英主義」(meritocracy)。社會經濟地位決定誰是「精英」,富裕精英視個人經濟所得為理所當然(entitled to economic rewards)、市場分配公平公正(inherently just)、社會收入不平等合情合理。「怠惰」被視為貧窮唯一成因,社會福利被認為是「養懶人」的溫床、浪費政府資源。香港的綜援對新加坡人來說難以想像。

新加坡的貧富懸殊問題愈來愈嚴重,社會基層生活愈加艱難。幾年前,世界銀行就曾警告,新加坡與香港同屬貧富差距迅速擴大的國家和地區。 (資料來源:commons.wikimedia.org)

政策之下,新加坡的貧富懸殊問題愈來愈嚴重,社會基層生活愈加艱難。幾年前,世界銀行就曾警告,新加坡與香港同屬貧富差距迅速擴大的國家和地區。2011年,國際貨幣基金組織報告亦指出,儘管新加坡15.5%的家庭擁有100萬美元或以上的流動資產、比例全球最高,但基層收入卻在21世紀的頭十年全面停滯。根據2010年新加坡人口普查,全國有超過六成住戶每月入息低於國家平均工資水平。現在新加坡的貧富懸殊問題嚴重程度僅次於香港,近30萬人每月入息只有新幣$1000或以下。生活成本更不斷飆升。從1998年到2003年間,醫療費用大幅上升60%。2013年經濟學人智庫(EIU)全球生活成本調查(Worldwide Cost of Living Survey)顯示,新加坡躍升至全球第六昂貴城市,比2012年排名高出三名。2012年年底,美國蓋洛普調查(Gallup Poll)顯示,新加坡是全球最不快樂國家,伊拉克緊隨其後。生活壓力沈重是重要原因。

新加坡福利政策對減輕貧困人士的生活壓力不但作用有限,且更加重他們的精神負擔,原因有四個:

1. 社會福利申請門檻過高。雖然新加坡沒有官方制訂的貧窮線,但有研究以2010年統計資料計算,絕對貧窮(Absolute Poverty,以基本生活需要價格計算)應以四人住戶每月入息新幣$2274.8或以下為界,相對貧窮(Relative Poverty,以住戶每月入息中位數50%計算)的界線則該定在新幣$2500或以下。符合絕對貧窮標準的人士,超過人口百分之十,相對貧窮人士所佔的比率,甚至更高。但是,一般社會援助計劃的門檻,都定在住戶每月入息新幣$1500或以下/每人平均月入新幣$500或以下,這明顯低於上述貧窮線;

2. 「自力更生」方針與現實脫節。因為環境因素制約,社會基層要「自力更生」並不容易。他們面對的困境是「在職貧窮」(working poor),或者因不同原因而無法工作。有研究分析,新加坡發展知識經濟,加上社會福利沒有社會資源再分配的功能,客觀效果是制度化了「在職貧窮」(Institutionalizing working poor)。政府為減低生產成本,輸入外地廉價勞工、且沒有最低工資,令技術較低的社會基層收入不升反跌。例如,地盤工與清潔工的起薪點,從1995年的新幣$800降至2005年的$650。現時超過三份一長者積蓄不夠、只能租住便宜組屋、退休生活緊絀與此不無關係。基層人士如長期病患者、需要照顧患病小孩的單身母親更難自力更生。以前者為例,儘管他們樂意工作,但因為需要經常覆診,所以往往難獲聘請。找不到工作、社會歧視貧窮,令他們自尊心受創,有些更因而患上精神病症;

3. 社會援助申請困難。即使政府有不同援助計劃、可供應付緊急需要,但是申請並不容易。評估需要的審核準則(means-testing criteria)不透明,令社會援助難以成為基層人士可靠的安全網。受「福利會養懶人」觀念影響,協助申請的社工往往先質疑申請者動機,這不單令申請過程出現更多阻滯,亦令申請者尊嚴受損;

4. 援助金額不足。就算能夠成功申請援助,幫助亦有限。申請者要先自行付費,政府只補助他們無法擔負的餘額。因為服務費用高昂,所以申請者即使成功得到援助,仍然需要大量動用個人戶口存款,付費之後生活甚至會變得更拮据。這種情況在長期病患者身上很常見。因為擔心申請者濫用資源,所以援助通常是一次過撥款,需要不時重新申請。有研究指,這種頻密監察(constant surveillance)既無法為基層提供穩定支援,亦令社會基層難以有尊嚴地生活。

可是,向來輿論有種錯覺,認為「新加坡貧窮問題不嚴重」。這是因為貧窮問題甚少被公開討論、引起關注。以往曾有人嘗試為貧窮人士發聲,但最終受到政府壓制,例如1987年的「馬克思主義陰謀」(Marxist Conspiracy)。當時有教會工作人員、社會工作者、大學畢業生和專業人士提出減少階級差異、改善貧窮人士處境的主張,結果被政府指控意圖推翻人民行動黨政府、建立無產階級社會,以內部安全法(Internal Security Act)拘捕。2002年,亦有反對黨領袖因未經批准,舉行關於新加坡貧窮狀況的攝影展覽而被拘捕。

儘管如此,近年新加坡仍然響起更強烈的「照顧弱勢社群」聲音。2012年,社會開始爭論應否立法設立最低工資。同年四月,前國家工資理事會(National Wage Council)主席林崇椰(Lim Chong Yah)認為低收入士工資過低(grossly underpaid),因此提出「休克療法」 (Shock Therapy)建議,主張「低薪者加薪三年,高薪者凍薪」,以控制日益擴大的貧富差距、改善低收入人士處境,建議後來引起很大回響。

瑞士模式VS新加坡模式

瑞士的民主開放,不單令政府難以削減福利開支,且更從「基督教民主模式」趨向緊縮色彩較淡的「社會民主模式」 (資料來源:commons.wikimedia.org)

2016年,兩位新加坡學者出版編著Singapore and Switzerland: Secrets to Small State Success。此書的一大用意,是幫助新加坡向瑞士學習,背景是在前總理吳作棟時代,瑞士被視為新加坡的管治楷模。

這本書比較新加坡與瑞士收入不平等以及人口政策的章節,頗能總結新加坡的社會福利政策模式。這裡以兩點介紹,為本文作結:

第一,福利模式可概分為三類:以市場主導、重視政府財政紀律與增加就業機會同時容許工資下流的「新自由主義模式」 (Neo-liberal Model),重視收入平等與政府財政紀律的「基督教民主模式」 (Christian Democratic Model),以及重視刺激就業與收入平等的「社會民主模式」 (Social Democratic Model)。新加坡屬「新自由主義模式」;瑞士的民主開放,不單令政府難以削減福利開支,且更從「基督教民主模式」趨向緊縮色彩較淡的「社會民主模式」;

第二,新加坡比瑞士更依賴外來勞動力。瑞士輸入外來人口的同時,比新加坡更著重維持本國國民的身份邊界;新加坡外來工作人口工作證以技術等分,瑞士工作證則以居留時間與福利權劃分。1991年,瑞士曾採用「三圈模式」 (Three Circles Model)勞工政策,按與瑞士的文化親近性將外來勞工分成三類;自2008年起,瑞士更抗拒接受外來低技術勞工,高技術外地工作人口數目也受限。2013年的新加坡,近四成工作人口非本國人,且依賴輸入廉價勞工──新加坡前常任秘書嚴崇濤曾在同年媒體訪問說,「我們的錯誤,是在80年代沒有繼續提升,反而引進大量外勞。這一來,雇主不願意提升,就只依賴低成本、低技能和低工資的外勞。我們必須知道,諸如印度、中國和越南等國家有許多低技能勞工,如果我們繼續引進大量外勞,我們就是在錯誤的級別(league)中與這些國家競爭」。新加坡此一依賴外來工作人口政策,有起碼兩大影響:一是壓低基層工資,加上政府的緊縮福利政策,新加坡基層生活壓力大於瑞士基層;二是影響新加坡競爭力──今年瑞士洛桑國際管理學院(IMD)世界競爭力排名,香港位列全球第一,排名高於新加坡,Bloomberg 便有文章分析指,新加坡其中一個弱項,在於近年因應民意壓力,收緊外來工作人口的管制。此一依賴外力的經濟模式特質,會影響新加坡創造就業的自主性,繼而影響民生。

(原文刊於Yahoo奇摩,作者鄺健銘)

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