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【Yahoo奇摩特約】消失的蜜月期:美國新總統的亞太安全困局

川普的亞太政策分別具有延續或偏離歐巴馬「重返亞太」戰略的成份,但暫時「變」比「不變」的因素更多。當然本文只是參考川普在競選期間的說法,他上任後會否改弦易轍自然是未知數。川普的勝選宣言中已經呼籲兩邊陣營重新合作,並對國際社會承諾會「把美國利益置於首位,但亦會公平對待各國」,意味其內閣成員終須考慮務實因素。

美國總統選舉結果終於揭曉共和黨的川普(Donald Trump)突圍而出,成為下任白宮新主人。不過,這次選舉之中,川普和民主黨的希拉蕊(Hillary Clinton同樣被媒體形容為美國有紀錄以來最不受歡迎的總統候選人之二,二人同受醜聞纏身政府威望必受打擊,加上選舉造成的撕裂傷痕,川普必須撫平希拉蕊陣營的傷口。選舉過後,兩黨內部的建制和反建制陣營很有可能出現「洗牌」局面,即使現時府會同由共和黨掌控但這次選舉有不少選民出於二擇其一的情況下轉投川普,川普的「蜜月期」恐怕很快便會耗盡

國內如是,國外也不見得會寬待新總統。美國總統歐巴馬(Barack Obama)的外交政策建樹甚多,尤其是重啟與伊朗、古巴關係,正視氣候問題、恐怖主義等全球議題;但誠如《經濟學人》所形容,他對傳統地緣政治忽冷忽熱,刻意迴投放資源處理傳統軍事安全問題。亞太地區作為他的重點區域,他在上任不久已稱呼自己是「美國第一位太平洋總統」,任內又配合時任國務卿希拉蕊推動「重返亞太」(或「亞太再平衡」)戰略。不過,在他準備卸任之際,美國滿足到策略目標嗎?

「重返亞太」戰略是希拉蕊及專門負責東亞事務的助理國務卿坎貝爾Kurt Campbell)精心策劃的外交戰略希拉蕊在2011年於《外交政策》中刊登並闡述有關「重返亞太」的六個範疇,分別是加強盟友關係、加強與中國等崛起中國家的關係、參與地區多邊機制、促進貿易投資、拓展海外軍事基地、推廣民主及人權[1]。事實上,這些觀點與美國戰後的亞太政策同出一轍,唯獨在細節上有輕微變動,以及在修辭上強調亞太的重要性而已。

歐巴馬是冷戰後相對熱衷參與亞洲多邊平台的美國總統,特別重視與東協、東亞峰會兩大主要建制的關係。今年二月,東協國家元首與歐巴馬在加州陽光莊園進行非正式峰會,待遇及形式與中國國家主席習近平2013年訪美一樣,明顯提高東協在美國眼中的戰略地位此外美國在澳洲、關島、新加坡、南韓、日本、菲律賓都拓展軍事部署,又加密進行聯合軍演數目,強化美國對盟友的軍事承擔,透過軍事威懾滿足美國在亞太地區的軍事安全。

川普上任對亞太安全的影響依然是未知知數 (資料來源:Wikimedia Commons)

 

然而,推動美國「重返亞太」另一原因,便是平衡中國在區域的影響力。歐巴馬任內強調中美關係互相依存通過「戰略與經濟對話」、非正式峰會等機制保與中國溝通,共同合作處理全球議題,甚至爭取到中國支持制裁北韓核試方案;但在南海、東海等牽涉到領土主權爭議問題中,中美共識十分有限。一方面美國基於國家安全利益必須確保海洋自由航行不受阻撓另一方面美國不欲與中國就主權爭議全面交鋒未可透過軍事實力及國際規範逼使中國讓步以南海為例,儘管海牙常設仲裁法院今年七月宣佈中國「九段線」的領海主張缺乏法律依據,但節奏主導權仍然由中國掌控。中國近日獲得菲律賓同意其雙邊會談方案,更加突顯美國在爭議上的無力感。美國對中國愈顯得模稜兩可,便愈容易削弱它在盟友眼中的信譽。

歐巴馬的「重返亞太」戰略可能一夜顛倒 (資料來源:Wikimedia Commons)

歐巴馬在推動經貿關係上也面對一大挫敗。作為「重返亞太」的重點項目,「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific PartnershipTPP)一向是歐巴馬亞太政策的主軸。自2010年開始,美國基本上主導了TPP談判過程、原則和規範設定,按照世貿協議內容推動「高標準」的區域自由貿易,加速國內經濟復TPP佔全球經濟總量近百分之四十有助刺激美國製產品的出口華府主導TPP第二個目的是藉由經濟合作手腕拉攏盟友讓華府有更多資本抗衡中國在亞洲區域的領導能力。除了TPP以外,東亞地區還有東協—中國自由貿易區、尚在談判階段的區域全面經濟夥伴關係協定(Regional Comprehensive Economic PartnershipRCEP),美國都被排除在外,因此TPP的戰略價值便更顯關鍵。然而,縱使美國和餘下十一國於去年宣佈完成談判並簽署文件,但華府仍需獲得國會通過方可正式啟動TPP。可惜條文內容無法獲得兩院足夠票數支持,計劃有機會胎死腹中。新加坡總理李顯龍八月訪美時再三叮囑,倘若TPP最終無法通過,那「有人會傷得很厲害,不只是情感上,而是需要很長時間才能復原的創傷」,大概總括了協議國的焦慮[2]

在鞏固同盟關係上,歐巴馬政府亦是一波三折。與東南亞國家相比美國在東北亞的同盟關係相對得到較理想發展:日本通過《新安保法》可以承擔更多美日同盟的安全責任;韓國通過設置「薩德」反導彈系統保障美軍及盟友面對北韓的安全威脅。與之相反,東南亞政治局勢發生接二連三的變化,徹底超出華府本身的戰略盤算。一邊廂美國與越南、緬甸修補關係,平衡中國在區內的軍事外交影響;另一邊廂,傳統盟友如菲律賓、泰國分別因國內政治變化,刻意與高舉人權旗幟的美國保持距離,轉向北京拋媚弄眼,抵消華府勢力。儘管坊間「棄美投中」的說法言過其實,不過華府在南海問題的議價能力始終會大打折扣,鐘擺很有可能繼偏向中國一方。

歐巴馬任期餘下不足兩個月,上述問題都無法在短時間內修補。川普上任後會如何回應中國、TPP、及同盟關係?美國的「第一島鏈」又會否因為新總統上場而產生激烈變化?

希拉蕊和川普回應中國挑戰的態度相近主要差異在於兩人聚焦議題不一樣希拉蕊的對華政策主要繼承了歐巴馬的「戰略互信」(Strategic Reassurance)脈絡,一邊維持「一個中國」的對台政策、與中國就經濟及全球議題尋求共同合作,但可能以更強硬手段處理中國人權狀況和網絡安全威脅議題。川普甚少提及關於中國人權狀況(他曾經表示認同北京處理六四事件的手法),但他在競選期間多次提倡設置貿易堡壘對抗中國廉價產品湧進美國市場,保障本地就業。二人在南海問題的立場均傾向強硬。希拉蕊任職美國國務卿時己經表示南海航行自由是美國「國家利益」,而川普亦明言會在亞太地區增加美軍部對抗中國在南海的軍事活動。不論是希拉蕊還是川普軍事威懾行為相信仍會持續,甚至較歐巴馬強悍。

希、川在競選期間已經明言反對目前TPP 方案,二人憂心TPP沒有阻止貿易夥伴操控貨幣對美國勞工階層保障有限長遠而言將會損害國家經濟利益事實上二人對多邊自由貿易措一致懷有保留心態二人均批「北美自由貿易協定」(North American Free Trade Agreement)損害工人權益,川普更揚言所有把製造鏈搬出美國的企業將會受到懲罰,不惜徵收重稅打擊外國進口競爭產品。不過,TPP是維繫美國與亞洲連結的樞紐川普徹底擱置計劃的政治代價不菲,開罪與亞洲盟友關係使他們更加靠攏中國「一帶一路」計劃。川普目前的折衷方案是修改TPP談判的部份內容或是另行商討關於貨幣操控問題。川普現時的優勢在於共和黨壟斷府會而共和黨主流對TPP原則上並不反感,有機會可以爭取改動。這個做法總比把亞太經貿圈拱手相讓更符合美國國家利益。

希拉蕊和川普兩人都反對目前的TPP 方案 (資料來源:Wikimedia Commons)

希川二人對亞太戰略最大的分歧在處理同盟關係上。希拉蕊堅持加強目前雙邊多邊並行的戰略方法保持傳統的「軸輻」hub-and-spoke)系統維繫與日、韓、澳等國的安全同盟關係同時加強與東協的戰略夥伴關係,以及與新加坡、印尼等個別國家在海洋安全議題上合作。

至於川普在選舉期間經常強調「美國優先」政策,不諱言考慮從日本、韓國撤軍,或鼓勵日本發展核武對抗北韓威脅云云。川普的言論夾雜了美國戰前的孤立主義精神,但又不乏小布希(George W. Bush)的單邊主義,因此更難觸摸他對盟友的忠誠程度。美國在亞太的角色很大程度建基於它與盟友之間的關係,保持「軸輻」系統更是戰後華府在亞洲的重要政策,作為穩定兩岸、朝鮮、東海、南海的主要工具。川普如真放棄上述傳統,不但對「第一島鏈」的安全保障帶來重創,更會刺激各國進行軍備競賽提升安全感,墜入所謂「安全困境」(Security Dilemma)的陷阱,地區局勢更加不穩。即使川普無意插手菲律賓、泰國等內政問題(川普在政綱甚少就人權問題著墨),理論上可以投其所好,但「美國優先」政策大幅降低美國作為盟友的信譽,始終擺脫不了勢力板圖重組的結局。川普甚少提及台灣政策但這套「美國優先」政策等同撤去美國安全保肯定是台灣當局的安全夢魘[3]

總括而言,川普的亞太政策分別具有延續或偏離歐巴馬「重返亞太」戰略的成份,但暫時「變」比「不變」的因素更多。當然本文只是參考川普在競選期間的說法,他上任後會否改弦易轍自然是未知數。川普的勝選宣言中已經呼籲兩邊陣營重新合作,並對國際社會承諾會「把美國利益置於首位,但亦會公平對待各國」,意味其內閣成員終須考慮務實因素。縱使川普腦袋裡再多天馬行空的外交政策,這些政策能否落實還需視乎國內政治狀況。倘若川普無法凝聚議會共識,即使總統有行使行政協議的能力但長遠的外交承諾隨時變成一堆空話,到時候「You’re fired」一句話定必「以彼之道,還施彼身」

(原文刊於Yahoo奇摩,作者馮嘉誠 )

[1] Hilary Clinton, “America’s Pacific Century,” Foreign Policy, 11 October 2011.

[2] “PM Lee, President Obama make strong push for TPP ratification,” Channel News Asia, 3 Aug 2016.

[3] Michael O’Hanlon, “If a President Trump turns his back on Taiwan,” The Wall Street Journal, 4 July 2016.

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