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【Yahoo奇摩特約】「發展主義」的瓶頸?東南亞國家建立社會保障制度的挑戰

九十年代初期的「東亞奇蹟」(East Asia Miracle)見證了許多東南亞(與東北亞)前殖民地國家經濟急速增長,而且大部份發展模式都在威權國家體制的指揮下取得經濟成果,出現所謂「裙帶資本主義」(crony capitalism)的官商「合作」模式。此一學說與傳統西方自由主義學說的「政經自由化」主張截然不同,因此成為當代政治經濟學一門重要課題。

四小龍人均GDP於1960至2014年間的增長 (資料來源:commons.wikimedia.org)

然而,有西方學說在研究東亞發展模式時候,批評這一類「發展主義」國家(developmental state)調動所有國家資源發展個別產業,犧牲勞工階層的社福權益,降低生產成本;威權政體為維持國家穩定,保護國家秩序促進經濟發展,往往阻止工運爭取福利。享有社會福利的天賦人權儼如變成「社會傾銷」(social dumping)。

「東亞奇蹟」的論述距離今日已經超過二十年,而且這二十年間亞洲國家歷經了兩次金融風暴、民主化與民主倒退、市場開放與保護主義復辟等等,東南亞國家的社會福利制度有否出現改變?東協社會文化共同體(ASEAN Socio-cultural community)在《2025藍圖》中倡議推動成員國的社會保障與福利政策,它們的挑戰又在哪裡?

討論東南亞國家社福制度前,筆者希望補充一點:東協雖然在外交領域中強調共同立場,但成員國在制訂政策過程中不受其他凌駕主權的機制干預,這一點跟歐盟有明顯差異。因此,若要深入討論東南亞國家的社福制度時,我們需要分析它們政府對社會保障的觀念、經濟產業的正規性(formality)、殖民年代的相關遺產等因素。

印尼和泰國在處理社會保障基金計劃(Pension scheme)與健康保險支出的手法便是兩個差異很大的例子:泰國的保健計劃覆蓋範圍高達全國人口的98%,印尼則只有59%;泰國接近82%合資格長者能獲得長者金,印尼卻不足10%[1]。由於篇幅所限,這篇文章盡量抽取東協國家共同面對的困難,方便我們透過區域視角理解當地社福制度。

有專門研究東南亞的經濟學者認為,在亞洲金融風暴(1997-1998)出現前,東南亞國家並非沒有任何社福政策,但當時受到全球吹起「華盛頓共識」(Washington Consensus)風潮,各地政府無意履行太多社保承諾,或者將相關責任轉移到家族親屬承擔[2]。回顧當時統計數字顯示[3],東協四國(不包括新加坡和汶萊)的國內生產總值(GDP)在1986年開始長時間徘徊於6%至8%之中,經濟持續增長亦讓政府對前景產生錯覺,危機觸覺變得十分遲鈍。除了新加坡和馬來西亞,強制儲蓄基金等公積金方案在東南亞未算普及。

直到亞洲地區出現經濟動盪,失業率不斷攀升,國內民怨升溫,才促使各國政府嚴肅審視此一漏洞,加快推動社福改革進程(例如泰國在九十年代初已有意擴大保障基金及失業補助範圍)。部份國家政治體制在同一時間內發生轉變,保守派或既得利益集團(例如印尼的軍方階層)代表的改革阻力消失,有利國家資源重新分配。

菲律賓前總統阿羅若夫人則重啟多個社會服務計劃,借助世界銀行的資助專門打擊地區及人口貧窮,改善學童及長者的生活質素。                              (資料來源:Wikimedia Commons)

金融風暴後,東南亞國家的社福制度都出現變化。馬來西亞、泰國、菲律賓、印尼、越南、柬埔寨在健康議題的開支佔整體GDP在1995至2010年間有明顯增長[4]。印尼一直在社福政策落後於開發程度相近的東協成員,但國會在2004年成功通過《國家社會安全法案》,建立一系列社會安全框架,以循序漸進方式建立社會安全網絡覆蓋健康保險、工傷保障、公積金、社保基金、死亡撫卹金五大領域。2005年,印尼政府亦利用削減燃料資助所省下的開支,增加教育、健康、現金轉移方面的開支。菲律賓前總統阿羅若夫人則重啟多個社會服務計劃,借助世界銀行的資助專門打擊地區及人口貧窮,改善學童及長者的生活質素。泰國前總理他信(台譯:戴克辛)在2001年更實施全民健保方案,讓此前沒有任何健保的國民只需負30泰銖便可享有醫療服務。2002年泰國政府更推動勞工保障法案,以及要求所有僱主、僱員向該國社會安全基金定期貢獻,加強失業人士的社會保障。

上述各種社福政策帶來一定正面作用。印尼的《國家社會安全法案》雖然只是一個立法框架和路線圖,但它卻是獨立五十多年來首部相關法律。根據學者推測,在印尼,受惠於社福保障的公務員及私人正規行業僱員數量都有上升趨勢[5]。泰國方面,他信執政期間推動民粹政策爭取選民支持,讓全民社會保障計劃覆蓋範圍不斷擴展,連外地勞工(migrant workers)都享有大部份福利,同時政府支付了大部份保健開支,減輕市民負擔。

根據東協社會文化共同體的《2025藍圖》所述,東協以建立一個包容的群體作為目標,包括讓促進東協人口享有相同機會、保障不同年齡及性別人士的人權、堅持以「人權為本」的方針推廣東協政策[6]。倘若我們以上述方向作為評核東協社福政策的標準,那麼東南亞國家與目標尚有很大距離。

他信執政期間推動民粹政策爭取選民支持,讓全民社會保障計劃覆蓋範圍不斷擴展,連外地勞工(migrant workers)都享有大部份福利,同時政府支付了大部份保健開支,減輕市民負擔。      (資料來源:Wikimedia Commons)

首先,東南亞國家透過不同路徑擴大社會安全保障,固然功不可沒,但它們始終不能覆蓋所有階層。除了泰國、新加坡、馬來西亞,東南亞其餘主要經濟體都無法達到90%的健康保障,當中很多外地勞工及從事非正規行業的勞工甚至被排除在外。以女性為例,由於他們大部份時間都是家庭主婦,不符合在職人士的社保要求,往往成為制度缺憾的犧牲品。

另一方面,印尼、菲律賓等東南亞國家對社保政策的態度都比較保守,有時對個別行業「派錢」提供福利,藉此刺激該行業的生產量。這種做法突顯了「發展主義」國家的常見手段,使出間接干預市場的方式達到特定經濟效果,所以結果難免做成排他的作用,與東協的藍圖大相逕庭。

社福政策的目的

社福政策的目的,本意是協助消除貧窮問題,但缺乏一套宏觀的政經改革方案互相修補,那現時的社保政策便只能治標,不能治本,無法解決癥結所在[7]。東南亞主要的社保政策都假設了貧窮是個人能力問題,政府漠視了結構上本來存在轉型需要︰以城市化為例,東南亞國家的大城市經常欠缺足夠配套協助鄉民發展,導致收入差距日漸擴大,自行尋求不受保險保障的非正規工作。

同樣,社保制度的持續發展需要與國家財金政策互相配合才能發揮效用。目前為止,政府都是年金或社會保障金的最大提供單位,加上東南亞金融市場的發展不及其他發達國家成熟(新加坡除外),管理及行政費用不菲,受保人可以選擇的投資組合有限,未必能夠分散風險,政府要承擔的風險也不少[8]。而且將來人口老化問題愈來愈嚴峻,東南亞國家需謹慎考慮毋須供款的福利計劃能否持續運行,否則日後加諸在青年人政的擔子將會愈來愈大。

東南亞國家的社保政策縱使比起歐美國家尚有不足,但隨著國際社會對社會保障的規範價值近年看得愈來愈重,東協成員國在資源上的投放亦相應增加。即使個別國家依然以發展主義視角解讀社保政策作用,但無論是民主政體亦或威權體制,它們都認定了社保政策對爭取政權合法性具有重要價值,甘願把社會安全納入憲法之內,「社會傾銷」論只怕不能隨便套在它們的頭上了。

[1] Mukul Asher and Azad S. Bali (2015), “Public Pension Programs in Southeast Asia: an assessment,” Asian Economic Policy Review, Vol. 10, pp.225-245; International Labour Organization (2014), World Social Protection Report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice (Geneva: International Labour Office). Accessed from http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/multimedia/maps-and-charts/WCMS_244650/lang–en/index.htm
[2] Sven E. O. Hort and Stein Kuhnle (2000), “The Coming of East and South-East Asian welfare states,” Journal of European Social Policy, Vol. 10 (2), pp.162-184.
[3] Stephen Thomsen (1999), “Southeast Asia: The Role of Foreign Direct Investment Policies in Development,” OECD Working Papers on International Investment, 1999/01, OECD Publishing.
[4] Sarah Cook and Jonathan Pincus (2014), “Poverty, Inequality and Social Protection in Southeast Asia: An Introduction,” Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 31, No. 1, pp. 1-17.
[5] Muliadi Widjaja (2012), “Indonesia: In Search of a Placement-Support Social Protection,” ASEAN Economic Bulletin, Vol. 29, No. 3, pp. 184-196.
[6] ASEAN (2016), ASEAN Socio-Cultural Community Blueprint 2025 (Jakarta: The ASEAN Secretariat).
[7] Keetie Roelen (2014), “Challenging Assumptions and Managing Expectations; Moving Towards Inclusive Social Protection in Southeast Asia,” Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 31, No. 1, pp. 57-67.
[8] Sarah Cook and Jonathan Pincus (2014).

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