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【UDN轉角國際特約】“第一候選人“制度爭議是歐洲議會政制成長的陣痛

以目前來説,如果歐盟繼續朝更大民主認可方向前進的話,今日的選舉制度終究是個根基而已。要有效地推進歐洲整合和民主認可進程,必須從議會選制這根本開始改革,「第一候選人」制度的缺失,不過是整個歐洲政制青年期稚嫩的體現。

 

2019年歐洲議會選舉如火如荼,根據目前的出口民調與回報,本回投票率約會落在49%,將是歐洲議會投票率40年來首次彈升。雖然歐洲人民黨 (EPP)以及社民盟(S&D)這兩個壟斷議會的傳統黨團,在疑歐民粹政黨竄起、傳統左派政黨衰退的雙重衝擊下,預計議席數將雙雙減少,但EPP保住第一大黨的地位應無意外。

 

這也表示,EPP推舉擔任歐盟執委會主席(President of the European Commssion)的「第一候選人」Spitzenkandidaten)——來自德國的EPP主席,韋柏(Manfred Weber)——將是逐鹿大位的最強候選人。

 

然而,推薦是一回事,能否順利獲得各成員國首腦組成的歐洲理事會(European Council)委任,又是另一回事了。

 

「歐盟總理」怎麼選?

 

《里斯本條約》改革後,自2014年起歐盟執委會主席——也就是俗稱的「歐盟總理」——便是由歐洲理事會「在考慮歐洲議會的選舉結果」下,以「條件多數決」(Qualified Majority Voting)委任,再經歐洲議會簡單多數同意後,才確認任命。

 

在實際操作上,即是以獲得最多議席的黨團,其推舉的候選人為主席人選。這項制度被稱為「第一候選人」,前EPP黨魁、現任歐委會主席容克(Jean-Claude Juncker)正是在EPP於2014年成為議會最大黨後,藉此獲得歐洲理事會委任組閣歐盟執委會,登上主席大位。

 

這個遴選機制的原意,在於仿效主權國家政府議會的組閣方法,以期增加歐委會主席推選的民主正當性。然而,「第一候選人」制度其實只能算是一個折衷方案,在歐盟需要更進一步民主化的進程裏,這個制度的缺陷非常明顯:

 

由於歐洲議會大選是由各成員國的政黨組成黨團參選,並由各國選舉法各自監管,因此歐洲議會、乃至於歐委會主席的選舉,在汎歐層面上的民主正當性依然流於表面,擺脫不了國家政治的陰影;正因如此,在歐盟框架下,大國對小國在制度上也有著不公平的明顯優勢。

 

對此,以法國總統馬克龍為首的「共和前進!」(LREM),以及代表歐洲富有小國、汎歐洲自由派的歐洲自由民主聯盟(ALDE)黨團甚為不滿。在兩大議會造王者的抗議之下,「第一候選人」是否確定能成為主席,依然具有一定程度的變數和挑戰。

EPP於2014年成為議會最大黨,並推舉時任黨魁容克為「第一候選人」,最終他成功登上主席大位 (圖片來源: Wikimedia Commons)

「第一候選人」制度爭議

 

歐盟屢屢遭民粹主義者所詬病的其中一點,正是作爲歐盟首腦之一的歐委會主席,遴選機制的民主正當性不足。

 

根據疑歐派的説法,歐盟内充滿著離地萬丈、不知人間疾苦、又非經民主選舉獲得任命的決策者。這種説法並不全錯,至少在九十年代以前確實如此;因為自歐盟創立以來,直至1993年的《馬斯垂克條約》,歐盟執委會主席一直都是由歐洲理事會閉門挑選和任命,無需經過全歐洲人民選出的歐洲議會的質詢。

 

經過多次條約改革和歐洲理事會的多次妥協,2009年《里斯本條約》方得出現今的第一候選人制度。雖然將歐洲議會和歐委會主席選舉捆綁的做法,已比往日進步,但實際上仍不足以彌補歐洲議會的制度缺漏——在這個制度下,歐洲議會獲得的權力的確增加了,但只要歐洲議會的議席仍是由成員國的政黨,在各自的國家內競選拼凑得來,而非由全歐洲選民共同投票決定,這個制度就依然缺乏真正的民主代表性。

 

比如說,來自德國的韋柏,在選前的辯論上的確有端出所謂的「歐洲政綱」,但事實上他根本不需要討好「全歐洲」的選民。因為作爲一個在德國參選的歐洲議會議員,他和其他各國的歐洲議員一樣,只需要在自己的選區——德國——勝出,就可以經過EPP這個龐然大物,成爲歐盟執行委員會的主席。

 

而EPP作爲一個黨團,它在歐洲議會的絕對强勢,和它對於歐洲整體政策方向的優劣,關係其實相當薄弱:EPP的壯大,是以抗衡戰後歐洲左翼政黨崛起為號召,在九零年代憑著意識形態,吸納包括法國共和黨Les Républicains)以及匈牙利青民盟(Fedesz)等多個中間偏右的保守派政黨,才得以成為最大黨統治議會。

 

換言之,與其說是歐洲選民「選出」EPP領導歐洲議會,不如説是EPP通過歐盟政制的缺漏,不斷擴充勢力範圍的結果。在歐洲議會尚不健全的選舉制度下,「第一候選人」制度自然也無法相應反映出全歐洲的民意,達到與其職位相當的民主代表性。

馬克龍及ALDE黨團等曾提出「跨歐洲名單」方案,讓選民可以投票給自己國家以外的跨國候選人,然而最終遭到否決 (圖片來源: Wikimedia Commons)

馬克龍與ALDE:伺機的改革派

 

除了民主代表性不足之外,另外一個讓ALDE等整合派以及歐盟小國無法接受的,就是這套選制隱含著對於大國的偏袒。

 

由於歐洲議會的席次是依成員國的國家人口分配,因此在目前主席遴選制度下,大黨團中來自人口大國的執政黨,對於黨團的「第一候選人」擁有決定性的選擇權。比如説在EPP中,德國總理默克爾所屬的基民盟( CDU),憑藉德國的人口優勢,便在EPP的主席候選人上,掌握舉足輕重的話語權;此次韋柏的推選,亦受到默克爾的背書。

 

而EPP無論是在歐洲理事會或歐洲議會内,儘管並不一定更能體現全歐洲的整體民意,卻每每主導著歐洲政治的走向。比如說在歐洲理事會内,隸屬ALDE的國家領導人數量,其實和EPP一樣都有8位,但是由於ALDE屬下的黨派普遍在小國家——比如芬蘭、荷蘭、比利時和盧森堡——更受歡迎,一旦歐洲理事會要透過條件多數決,確認執委會主席時,必然會受到EPP主宰。

 

目前歐洲議會內的政治版圖中,ALDE基本只屈居第三。未來,在傳統上右傾的英國脫歐後,英國原在歐盟内的北歐小國盟友將必須更緊密合作,以避免被邊緣化並影響決策。因此增加歐洲議會、歐盟執委會主席的民主代表性和平衡小國利益,必將成為推進歐洲整合過程中,改革派的焦點。

 

此次選前,馬克龍以及ALDE黨團等便曾提出「跨歐洲名單」方案:利用英國脫歐所空出來的議席,在全歐每張選票上多加一票,讓選民可以在投給自己國家的候選人以外,投與真正有「歐洲政綱」的跨國候選人。如此一來,歐洲議會乃至歐盟執委會主席的民主代表性,當可有一定程度的增加,補足「第一候選人」制度的缺陷之餘,也可相對抵消人口優勢帶來的壓迫感。然而這項提案,卻遭到否決。

 

今次選舉過後,由於無論是EPP還是S&D預料均無法獨自組閣,議席上獲得議席第三多的ALDE和馬克龍的中間派聯盟,將會成爲關鍵的造王者。由於「第一候選人」制度下需要先在歐洲理事會以資格多數決,然後議會再過半數方可確認歐委會主席的人選;目前包含馬克龍在內,至少加起來有9位歐洲國家首腦,以及足以影響組閣的「ALDE+LREM」聯盟,足以向EPP討價還價,甚至否決韋伯成爲主席。

 

這一屆的EPP早已物是人非,不但默克爾在國内的政治生涯已經是明日黃花,EPP内的其他大國中間右派政黨——如西班牙的人民黨Partido Popular)、義大利的義大利前進黨Forza Italia)、法國的共和黨以及波蘭的公民綱領黨Platforma Obywatelska)…等——都各自失去了國内的執政黨地位;唯有麻煩多多、匈牙利首相奧班(Orbán Viktor)的青民盟坐穩匈牙利執政黨的寶座。

 

沒有比這更好的改革時機了。在這一屆任期,整合派必然會將選制議題重新提出,以備在2024年大選中實行。

 

以目前來説,如果歐盟繼續朝更大民主認可方向前進的話,今日的選舉制度終究是個根基而已。要有效地推進歐洲整合和民主認可進程,必須從議會選制這根本開始改革,「第一候選人」制度的缺失,不過是整個歐洲政制青年期稚嫩的體現。

 

(原文刊於UDN轉角國際,作者尹子軒)

 

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