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【UDN轉角國際特約】武漢肺炎疫情是歐盟整合不足的體現和繼續深化的契機

武漢肺炎危機再一次地考驗著成員國和歐盟之間的關係,但是比起歐債危機,這一次歐盟面對系統性危機的反應實際有了比較多的能力。這次危機,也可看作是歐盟持續整合的關鍵轉捩點。

 

由於疫情資訊通報的遲緩,歐盟、乃至於各大成員國的防疫反應都慢了半拍,以致於當前以義大利為首的歐洲疫情如此嚴重。但整體來説,布魯塞爾近日結合貨幣與財政政策,還有對外封關、禁止醫療物資出口到單一市場外…等,一連串的抗疫政策加上成員國各自的應變措施,歐盟與歐洲對付肆虐的武漢肺炎,可算得上是盡責了。

 

雖說亡羊補牢,爲時未晚,但仍無可否認的是,歐盟在個別政策上終究缺乏授權——比如:在國民資源分配的公共醫療政策領域,因為事涉敏感,缺乏指揮成員國的權力——因此無法迅速有效地指揮成員國,或調度中央資源即時做出跨國反應,這也是不爭的事實。

 

3月10日,義大利駐布魯塞爾大使就在《Politico》發表文章,先是控訴:儘管布魯塞爾已經啟動跨國救災的「歐盟公民保護機制」(EU Civil Protection Mechanism),但其他成員國卻沒有在義大利向歐盟求助時,提供醫療防護裝備馳援。

 

大使又提及「(當時)只有中國物資援助義大利」,最後隱晦地說道,「布魯塞爾應該鬆綁負責調控歐元區成員國赤字的關鍵法案《經濟穩定暨增長協定》(SGP)」,以緩解疫情下的財政重挫。

 

針對這3點控訴與呼救,儘管歐盟與若干成員國盟友,近日已一一回應,但遲緩的動作和左支右絀的政策反應,仍暴露了歐盟在跨成員國災難管理上的漏洞。

 

儘管歐盟執委會史無前例地封關申根區邊境、限制歐盟單一市場内口罩等個人醫療防護物資的出口,同時由歐洲央行出手、迫使各國連同歐盟動用汎歐與各自財政政策救市;但這些補救措施,終究只能彌補歐盟無法直接監督、統籌各國醫療制度、資源分配的弱勢,僅能透過間接政策緩解疫情而已。

 

這次瘟疫,由於世界衛生組織(WHO)的無能、姍姍來遲的疫情通報,跟從指示的歐盟諸國失去攔堵病毒的先機。唯有寄望歐盟執委會及成員國們,拉雜成兵的抗疫「鷄尾酒療法」能夠協助挺過難關。

歐盟執委會轄下的健康及食品安全總署最終在2月24日的DG SANTE會議中,確定了各國聯合採購個人防護設備的細節 (圖片來源: Wikimedia Commons)

遲來的疫情通報,更遲來的歐洲抗疫政策反應

 

歐盟在這次瘟疫早期的政策反應,對於經歷過SARS風暴的香港人和台灣人來說極其遲緩的主要原因有二:第一,是歐洲對於疫病資訊和擴散速度的錯判;第二,是歐盟作爲唯一超國組織,在跨國防疫上僅能為成員國作嫁衣,扮演輔助協調的角色而已。

 

歐盟《里斯本條約》第168條第2段和第7段明確指出:歐盟執委會在公共衛生上的角色,僅限於「協調幫助」,而且應該「尊重成員國各自的公共衛生政策與實施」。換言之,歐盟在這次瘟疫可以擔任的角色除了疫情通報外,能發揮的作用其實並不多。

 

歐洲的公共防疫系統,主要由「歐洲疾病預防控制中心」(ECDC)與WHO合作,獲得其他國家的疫情通報資訊,然後再向各成員國提供防疫建議。但本次疫情,WHO經由中國政府所提供的疫情資訊有限,導致ECDC出現嚴重錯判。

 

早在去年年底,中國武漢已傳出類似SARS的人傳人病毒跡象,然而直到1月9日,WHO仍然轉述中方説法,稱「人傳人並不輕易出現」。1月17日ECDC發佈的快速風險評估報告中,也僅指出3宗人傳人個案,並因此得出「風險非常低」的結論。如果歐洲當時實施封關,實際上是有可能控制疫情的——不過僅憑當時報告上的數宗疑似個案,就提議「封關」,各國也根本不可能認真對待。

 

於是,在武漢肺炎超乎預期的潛伏期,和農曆新年海外僑民的「回鄉潮」兩大因素下,已經失去先機的歐洲根本無從攔截病毒傳入源頭,直接導致了今日疫病的流行。在1月24日法國出現第一宗確診感染個案之後,疫情在歐洲的大流行已經無可避免。

 

1月30日,WHO終於正式宣佈武漢肺炎為「國際公衛緊急事件」(PHEIC)。歐盟執委會轄下的健康及食品安全總署(DG SANTE)隨即在1月31日與2月4日的會議中,要求成員國提供各國的個人防護設備(PPE)儲備數字,以供調配之用,然而一直沒有任何進展。

 

一直到歐盟執委會在2月13日的特別會議(EPSCO)中,向各成員國的衛生部長提議「由執委會出面進行聯合採購」,方有結果。並在2月24日的DG SANTE會議,確定了緊急聯合採購PPE的參與國家和細節。目前,義大利正是依賴這個緊急聯合採購所獲得的防護裝備抵抗疫情。

 

參照上述的時序,義大利倫巴底大區於2月20日出現第一宗本地確診個案,歐盟的防疫物資聯合採購雖是勉強趕得及,但時機仍不能說是理想。但,歐盟執委會著手進行聯合採購的同時,其他歐盟成員國在做什麽呢?

 

3月初,法國、德國與捷克等國,紛紛禁止本國PPE出口。儘管這並非不能理解,但也難怪義大利駐布魯塞爾大使馬薩里(Maurizio Massari)在《Politico》的文章中,炮轟鄰國們見死不救。

 

事實上,在馬薩里借力使力、把中共政府「援義大外宣」當槍使,施壓西方後,德國調度給義大利的物資(100萬個口罩)才在一個禮拜後姍姍來遲,其他成員國依然不見蹤影。

 

這次瘟疫,一來暴露了全球防疫機制的缺陷;二來,更暴露了歐盟架構在某些政策範疇上,統籌和監督成員國的能力極低,導致在跨國緊急災禍發生時,除了無法實行有效的汎歐政策外,也無法阻止成員國之間的不合作。歐盟不但失去了抗疫先機,布魯塞爾還要在政策選項天殘地缺的情況下,向眾多歐盟成員國負責,談何容易。

經歷過歐債危機的的布魯塞爾新班子,除了忙於對抗眼前的瘟疫,同時著手避免在災難過後出現後遺症 (圖片來源: Wikimedia Commons)

歐盟「曲線救國」 ?盡力而爲,但裡外不是人

 

非常時期的確需要非常手段。歐盟執委會和歐洲央行為對抗疫情,結合貨幣、財政和行政三者相輔相成的對應政策,可說是將歐盟所擁有的所有政策工具都用上了。然而,這並不代表歐盟各大成員國和布魯塞爾之間的衝突,就會因爲救災——或成員國的「救災感恩」——而減少;實際情況正好相反。

 

相較於歐債危機,歐盟這次對於疫情的反應雖說慢半拍,但開始動作後卻顯得更有準備,也更注重救市的紀律。從這可以明顯看出,布魯塞爾去年底才上任不久的新班子,除了對抗眼前瘟疫,還著眼於災難過後的後遺症。但種種積極態度,難免被較爲保守的成員國政府解讀爲僭越國家主權,同時也令部分慣於仰賴歐洲央行印錢救災的成員國,感到不解。

 

先談歐洲央行。比起歐債危機時,前行長德拉吉(Mario Draghi)説出「不計代價」(whatever it takes)的名言,繼而開啓超大型的量化寬鬆計劃,這次危機歐洲央行的表現非常克制。除了維持負利率外,僅會在目前每月200億歐元的購債規模上,於年底前再多購入價值1,200億的債券,並且主要針對支持中小企融資的銀行,給予更寬鬆的資金供應。

 

不走過去依賴央行大放銀彈、降低國家債券息差,讓各大成員國繼續大舉借債救災的舊路,代表了歐盟成員國們必須仰賴各自的財政儲備,以及歐盟中央分配的財政援助去應付疫情。這造成的影響有二:

 

首先,立下先例讓習慣了德拉吉時代「萬事有歐洲央行緊急弛緩」的債券市場,回歸理性。同時,讓不願結構性改革,僅指望歐洲央行銀彈支援,有一天過一天的高債務成員國(比如説義大利)清醒一下。

 

第二,更重要的是一唱一和做球給歐盟執委會,讓執委會得以藉此啟動歐元區緊急基金備用的「歐洲穩定機制」(ESM)救市,從而增加布魯塞爾對於歐元區國家財政政策的監控。

 

前者不難理解,畢竟從風險調控的角度來説,即便歐洲央行「理論上」存在無限的銀根可供揮霍,它資產負債表上的低質債卷終究還是有壓垮駱駝的一天。正如新上任的歐洲央行行長拉加德(Christine Lagarde)在記者會時答道,歐洲央行的存在並不是要「降低息差」,而是作爲歐盟銀行系統必要時候的最後貸款人。

 

後者則牽涉到成員國和布魯塞爾之間的角力。歐盟從歐債危機顯露出的最大危機,是在危機時缺乏可靠的中央財政分配,導致布魯塞爾無法作爲一個穩定的中央,保障各成員國的政治向心力,並成為向市場展示信心的大錨。於是ESM就成爲了這次疫情中,歐盟要增權最大的關鍵——

 

ESM是在歐債危機之後成立,由歐元區各國資助,坐擁4,100億歐元的危機救災基金,成員國必須要經過歐盟執委會及歐洲央行批核,並提供還款路線圖方可獲發款項,但基金仰賴受災成員國自己申請,歐盟仍扮演被動角色。如果歐盟此次能利用疫情救災,迫使這個以條件苛刻著稱的基金,被納入歐盟的常規武器庫内,布魯塞爾在當前、乃至於下一個跨國危機中的信用也可望大增。

 

然而,這必會觸碰到歐盟成員國中,財政保守國家的神經。德國財長蕭茲(Olaf Scholz)日前就向德國《商報》(Handelsblatt)表示,要把ESM基金應用於目前的危機,討論「言之過早」。因為該基金本身的「存在」本身,就已發揮了它的作用——讓市場知道最後總會有人買單,先不必太恐慌。

 

然而,在歐盟目前直接的武漢肺炎財政資助(目前總數僅371億歐元)無法在疫情中為整個歐盟作爲一個聯邦中央去做背書,能夠動用到ESM,即便是得罪歐盟内的保守派,也是一個必要之舉。

 

無論如何,一個超國組織無法直接對跨國災害做出即時適當的回應,本身已是一件不應該發生的事。歐盟在當前制度的局限下,尋求新可能性的做法可謂已經盡力。由歐盟執委會及歐洲央行祭出的救災政策組合,是爲了彌補本身制度上——也就是歐盟醫療體系及財政體系整合不足——的缺陷,所實行的必要之策,也體現了歐盟持續深入整合的必要。

 

武漢肺炎危機再一次地考驗著成員國和歐盟之間的關係,但是比起歐債危機,這一次歐盟面對系統性危機的反應實際有了比較多的能力。這次危機,也可看作是歐盟持續整合的關鍵轉捩點。

 

(原文刊於UDN轉角國際,作者尹子軒)

 

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