【UDN轉角國際特約】東南亞失落的禁毒時代

 

我們重憶整個東南亞禁毒編年史，在毒品全球化的浪潮下驚覺傳統短視的行動轉趨失焦無效。理由無他，只因國家忽略無數人的基本需求和利益關係。緬甸農民一直缺乏生活條件，被逼背上種毒的包袱；泰國底層用家成為政治犧牲品，而背後押玩撥弄的毒販頭子則逍遙法外；越南社會的毒癮者經歷幾十年的政策轉移，終於重獲社會上的認可。

2003年泰國總理他信向毒販進行聖戰（War on drugs），結果泰國獲得無數塞滿犯人的牢室和二千八百條懷疑毒販的性命作結。2014年印尼總統佐科維（Joko Widodo）宣布國家進入毒品緊急狀態，推行類同的傳統禁毒政策，通過壓抑毒品的輸入和追捕毒販，期望可以減低市民接觸毒品的機會[1]。可惜事與願違，印尼政府處死數名外國人後引起一輪外交風波，而毒品浪潮沒有因此熄滅。2015年，東南亞國家聯盟（簡稱東盟，ASEAN）向世界宣布一項難以相信的歷史工程：建立一個無毒化的東盟國度（Drug-Free ASEAN by 2015）[2]，夢想固然遙遙無期。今年，杜特爾特似乎呼應東亞鄰國的禁毒使命，又向毒品高舉正義之戰，至今已有上千人斷魂槍火硝煙前[3]。

 

在典型的毒品市場論述中，毒品交易網大致可以分為：「生產國」、「製造／加工國」及「消費國」三個層面去爬梳。相應的禁毒方針就會分別看重於控制生產、控制毒品入口和控制毒品在社會蔓延。如是者，位處緬甸、泰國和老撾邊界的金三角地區理所當然變成火線最猛的前線。由於緬甸是主要毒品生產區，國家致力減少毒品農夫和鴉片經濟的發展。十年過去，金三角的鴉片種植量上升了兩倍，並佔全球的鴉片生產量三成[5]，其勢力無減反升。

至於緬甸身旁的泰國、越南、印尼等，雖然都有民間種植的毒品場，但這些國家主要是毒品轉口港或消耗國，故此她們相對應的禁毒手法就會著重防止毒品問題在社會內化。不過各國每年捕獲成千的懷疑毒販、挪用公共資源監禁犯人、動用軍裝部隊搗破販毒場所等，林林總總的開支就花費上億金錢。單就印尼國家輯毒局（National Narcotics Agency，或稱BNN）為禁毒計劃的花費高達七億港幣，但當局承認只能打壓大概百分之十的毒品市場[4]，成效明顯不彰。此外，泰國的多年禁毒行動令當地監獄系統出現超載，聯合國毒品和犯罪問題辦公室指泰國將近受納了全東南亞四成的毒販[6]，但毒品問題依然絲毫無損。泰國前司法部部長Paiboon Koomchaya甚至坦言泰國經已敗仗[7]。

一輪輪的國家與毒販的角力，造就了一批批的子彈與金錢的遊戲。東南亞眾國耗費十年以上的時間與金錢，禁毒之行卻寸足難移原地踏步。在整整一個失落的禁毒年代中，究竟各國在何處和跨國毒品問題走失了，再也不能整全地解決問題？本文認為問題核心在於各國未能針對自身在毒品體系的位置，作出適當的反應。比如緬甸忽略了城鄉工業化的差異，泰國的民主政府長期失效以及越南錯擺了禁毒工程的定位。

東南亞政府對自身社會了解不足，令十幾年來藥石亂投錯打靶心，未能有效處理問題。

緬甸：被工業化拋棄的他鄉

控制生產國的毒品來源可謂禁毒的第一關，而成敗與否往往直接影響加工國和消費國的毒品進口。國際歷史上的禁毒方針多被生產國的參與程度所左右，比如1963年的《限制和管控罌粟種植、鴉片生產、國際和批發貿易及使用議定書》 （Protocol for Limiting and Regulating the Cultivation of the Poppy Plant, the Production of, International and Wholesale Trade in, and use of Opium）就由於蘇聯和保加利亞等原產國未有參與而流於空談[8]。回望亞洲，金三角地區就是全個東南亞的毒品軍火庫，其中緬甸擔當重要的生產線，每年生產大量毒品以供亞洲多國甚至中東歐美之用。目前亞洲第一步的禁毒工程是阻止生產國進一步輸出毒品，而緬甸順理成章揭開禁毒的前哨戰幔。

緬甸早於六十年代就是亞洲主要的毒品供應地，其中安非他命、海洛因、鴉片、罌粟等都是當地常見的「土產品」。在殖民時期，英國人在緬甸殖民地之上引入鴉片植物，從而向東亞地區傾銷毒品。九十年代緬甸分別佔全球的鴉片市場和海洛因市場百分之五十及百分之七十五，當中絕大部分都流向歐美和鄰近亞洲國家，數字可謂十分驚人。緬甸政府一直嘗試把國家從毒品中解放出來，歷年進行山區巡邏、追捕毒販、破壞毒品產場等傳統工作。在2007以後毒販卻在緬甸鄉郊各處死灰復燃[9]，再一次把問題帶上國際舞台。

緬甸的毒品主要種植地是位處國家東部的撣邦（Shan State），該區地勢複雜山嶽綿綿，長期缺乏基建和科技發展，令當地的佤族（Wa people）無法大規模進行農業經濟。羅格斯大學犯罪學教授Ko-lin chin指撣邦的農業系統落後，人民大多以小型自家農業經濟生活，無力應對泰國和中國等農業企業全球化的挑戰[10]。緬甸人民在種植傳統經濟植物的進退失據中，逼於無奈選擇耕種鴉片去獲取生計。據統計，在鴉片農場工作一小時的收入是八美元，遠超於普通農場的正常薪金。

另外，撣邦距離中國雲南僅有幾小時的車程，鴉片農夫可輕易地轉手貨品謀利。而中國日益增加的中產消費群更拓寬了鴉片市場，大量夜總會和酒吧雨後春筍般在發展城市滋生，提供更多資金流予撣邦的貧苦農夫[11]。農民既然沒有其他足以謀生的農作物，唯有重操故業種植鴉片。更甚是，當地的佤族自治政府會收取鴉片稅，間接加固了整個社區對毒品種植的依賴。同時各山區部落的游擊軍隊互相競爭毒品市場，令情況一發不可收拾[12]。

中國政府深知毒品問題長遠構成管治威脅，而在撣邦的販毒為生的地區游離軍閥不時亦在中緬邊界構成治安問題。在2007年中國和聯合國曾向撣邦提供種植橡膠的技術和資源[13]，希望轉移農民的生活模式，可惜橡膠生長期過長難以短時間內保障農民生活水平。計劃完成以後中國亦無安排長線援助，郊區的基建設施和技術依然遠遠落後於國際水平。

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最後，山區農民缺乏長時間針對性的農業規劃，緬甸政府也沒有依循國際做法，回歸老一套的禁毒打擊手段[14]：尋找毒品產地、拘捕販毒者、破壞毒品農田。如斯以目標為本的傳統手法只會把農民趕來趕去，並沒有正視問題的根源來自收入不均、低度發展和科技落後。農民不過是被工業技術、政府施政和國際救援遺忘的一群，栽種鴉片是他們無何奈何的必要手段。

當一塊毒田被政府軍銷毀後，另一塊又從山坡角落叢生，撣邦的老百姓彷如掉進永劫輪迴中，不斷糾纏於低收入、未開發和被國家遺忘的空谷回音中。緬甸政府的政策失焦導致國家缺乏長期農業發展，徒具形式的滅毒工程根本難以消滅毒品網絡，只會把問題從山頭趕到山頭。

東南亞的第一場毒品前哨戰，以緬甸政府忽略長遠政策落幕。至於其他周遭國家在面臨毒品入侵、人民上癮的時候，重提暴力抗毒的陳腔濫調又是否有效？以下將會進入泰國和越南的例子，回顧禁毒政策的利弊長短，展望東南亞無毒化的將來。

東南亞各國面對前線製毒區的失守淪陷，將禁毒方針的重點由壓抑國外輸入變成壓制國內流通，期望從「製造／加工國」及「消費國」的方向入手，減低國民接觸毒品的機會。二十世紀末，各國推行以軍隊警力為核心的抗毒行動，把毒品農夫、毒癮者、毒梟打成社會上的他者，大肆通緝和攻擊毒品網絡的各個部分。國際上其實有三大反對違法毒品走私、使用和製造的法例，但三條國際法均無清晰釐定毒品的定義和毒品對社會的傷害程度[15]。於是當中的執法灰色地帶就容許國家自行演繹，令東南亞國家可以維持一貫的暴力「打擊犯罪」模式，令減少毒販的綱領變成打擊人權的雙面劍。

泰國：政治暴力的癥結

在芸芸東南亞眾國之中，泰國的禁毒工程算是比較成功的一個[16]。由於泰國政府自九十年代起實行有效的農業替代方案，提供私人資本和社會福利予農民發展，鼓勵農民從毒品耕種中轉型。弔詭是，泰國一方面進行以人為本的農業改革措施，一方面又執行反人道主義的暴力緝毒行動。在暴力和包容的手段中持續擺盪，泰國則失去邁向新式禁毒的空間和機會。

2003年，基於泰國越來越嚴重的愛滋病傳染和毒癮問題，他信政權宣布推行毒品戰爭（也就是後來菲律賓總統杜特爾特的參考對象），透過國家武力進行任意殺人以及法外裁決，在最短時間內推動急燥行動去撲滅毒品問題。美國國務院於同年年末的各國毒品管制年度報告中提及，多達73231名嫌疑犯遭到拘捕，搜獲二千三百萬粒毒品，以及三十萬名毒癮者被勒令接受戒毒[17]。經濟學人則表示有近一半被捕者與毒品無關，很多無毒癮者或無辜人士比強制進行治療，證明他信的暴力緝毒命中率甚低，更肆意濫殺無辜構成人道災難[18]。

在毒品聖戰中，他信要求社區領袖提供毒販和毒品使用者的名單，只要在名單上出現的人將會被調查或追捕。不少社區領袖為了邀功求賞，任意更改添加名單上的名字，甚至會把嫌疑犯的親屬朋友一拼加在名單內，好大喜功地滿足權慾的病態心理[19]。司法制度的嚴謹性和準確性被任意的執法單位所蹂躪，令禁毒工程流產在爭功諉過的獵巫行動中，連國內的警察總長都懷疑自己手持的名單是否正確[20]。此外泰國警察貪污普遍嚴重，不少大毒販都會選擇賄賂勾結官員從而獲得政治包庇。無論是前線執勤的警員，邊境巡邏的海關，以致高層警官和政客，毒販組織都會埋手利誘協助運毒計劃，以求在警方保護下掩人耳目[21]。結果，整個泰國聖戰以沒有任何一位毒梟落網作結[22]。

可想而知，整個禁毒計劃一點一滴地在司法、執法和前線執勤的層面給破壞掉。由於行動在各層面的失準，只不過是掃盪社區最基層的使用者和毒品拆家，並沒有針對跨地區毒品進口問題進行改革。多年來泰國和臨近國家的跨境毒品問題依然未被正視，有論者認為他信的滅毒工程只帶來短期效益。由於本土毒品來源下降，長遠來說反倒鼓勵毒品使用者從外輸入毒品，變相增加邊境執法難度[23]。另外，泰國社區對毒品的強大需求鼓勵毒梟繼續輸出毒品，於是毒梟要不推底層用家送死作掩護；要不繼續和官員合作退居幕後，在抗毒聖戰光環下來個「警民合作」。

泰國嘗試通過嚴謹執法去回應毒品內在化的問題，無奈如此治標不治本的手法在毒品全球化的時代實乃落伍。由於僅限於在本地中減少毒品流通，卻無視了強大的毒品市場需求，一波波的聖戰從來未能掐滅毒品火苗，毒癮者只繼續在執法空罅內尋找新的毒品來源。人民一日渴求不止，社會一日難以脫毒。

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越南：施政轉角的關鍵

當泰國的緝毒綱領迷失在追求短期成效時，越南早已開始在關鍵政策上開始轉向。自九十年代越南共產政府視毒品為「社會罪惡」開始，越南不斷嘗試通過傳統緝毒去阻止毒品蔓延。比如1985年越南當局將攜帶多過100克的海洛因或5公斤的鴉片定為死罪，直到2014年為止約700名牢犯被判死刑[24]。儘管越南推行類同泰國的緝毒方案，亦在途中發現國內愛滋病不跌反升。2006年當局終於落實第一條對抗愛滋病的法例（2006 Law on AIDS/HIV Prevention and Control）,把禁毒方針從減少供應（即是傳統打擊毒販）置換成減少傷害（即是減低毒癮帶來的社會影響）的原則[25].

從1992年起，越南法例規定將毒癮者關進名為06 Centers 的羈留所中去進行治療，但當中密集和衛生惡劣的環境可謂現代集中營，06 Centers甚至被多個人權組織直斥違反人權標準[26]。有研究更指出在羈留所中感染愛滋病的機會比正常社區高，因為毒癮者的居住條件不良並經常互相交換針頭使用，導致06 Centers的戒毒工作基本上寸步難行[27]。越南政府終於於2013年宣布減少06 Centers的數量，並轉用歐美流行的減害手法：一種由政府提供安全的注射環境以減協助毒癮者脫離對毒品的依賴，並提升社會對毒癮者包容度的戒毒方法。

以往我們提及到毒販，必然會將之等同於其他犯罪行徑，並試圖透過執法和司法機構進行隔離和邊緣化他們。越南社會經過長時間的傳統緝毒洗禮，一般民眾已經很容易把染有毒癮的人打擊成社會上的「他者」，漠視毒品問題中的複雜性和異質性，繼而鼓吹國家繼續對毒癮者執行暴力。這樣不但未能把毒癮者從輪迴中解脫，更會把他們打進更邊緣的社會分類。越南政府明瞭二分法的禁毒工作無助於改善社會風氣，更會把社區極端化成吸毒者和不吸毒者的分類，難以協助脫毒者重會正軌[28]。

為了增加社會對毒癮者的包容，越南集中資源提供全國性的戒毒工程。在2011年政府決定延長國家的美沙酮治療計劃，並投入五所醫療學校提供治療服務；同時開設社區清潔針頭計劃，在茶館和街頭角落放設衛生針頭供毒癮者使用，避免愛滋病透過互用針頭再度傳播[29]。在2013年，越南的毒癮者愛滋病感染率從九十年代的百分之三十回落到百分之十三，成效十分顯著[30]。2014年越南政府在國際禁毒日上向社區推行無毒化的精神，呼籲民眾對毒癮者作出支持和接受[31]。一路走來，從越南的故事我們明白到，禁毒工程斷不然只是槍火武力的比拼。無視社會上的邊緣人需要，偶爾的突擊行動只會加劇社會對毒癮者的離棄和恐慌。

結語

責躬省過以後，我們重憶整個東南亞禁毒編年史，在毒品全球化的浪潮下驚覺傳統短視的行動轉趨失焦無效。理由無他，只因國家忽略無數人的基本需求和利益關係。緬甸農民一直缺乏生活條件，被逼背上種毒的包袱；泰國底層用家成為政治犧牲品，而背後押玩撥弄的毒販頭子則逍遙法外；越南社會的毒癮者經歷幾十年的政策轉移，終於重獲社會上的認可。

迷失於東南亞毒霧的各國，應該明白禁毒工程從來不是鐵板一塊，理應有著各樣方向的展開。透過揚棄陳舊難堪的傳統緝毒方針，東南亞各國要明白自己在毒品機器的本份位置，才能適度地搬出解決辦法。

（原文刊於UDN轉角國際，作者曾朗天）

[1] http://www.asiasentinel.com/society/answer-southeast-asia-drug-problems/#frameId=appnext_widget&height=64

[2] http://thediplomat.com/2015/08/drug-free-asean-by-2015/

[3] http://time.com/4462352/rodrigo-duterte-drug-war-drugs-philippines-killing/

[4] http://theconversation.com/indonesias-war-on-drugs-may-bring-health-crisis-52090

[5] https://news.vice.com/article/southeast-asias-war-on-drugs-is-a-grotesque-failure-but-why-stop

[6] http://uk.mobile.reuters.com/article/idUKKCN0ZX01X

[7] http://aseaneconomist.com/junta-admits-drug-war-failure/

[8] http://opinion.udn.com/opinion/story/10043/1905900

[9] http://www.nytimes.com/2007/09/11/world/asia/11iht-golden.1.7461246.html?pagewanted=all

[10] The Golden Triangle : Inside Southeast Asia’s Drug Trade by Ko-lin chin

[11] http://www.nytimes.com/2015/01/25/world/despite-a-crackdown-use-of-illegal-drugs-in-china-continues-unabated.html?_r=0

[12] The Golden Triangle : Inside Southeast Asia’s Drug Trade by Ko-lin chin

[13] http://www.burmalibrary.org/docs13/tni-financing_dispossesion.pdf

[14] http://thediplomat.com/2015/09/solving-southeast-asias-drug-problem/

http://thediplomat.com/2015/08/drug-free-asean-by-2015/

[15] http://www.jamaicaobserver.com/columns/Time-to-reform-international-drug-treaties_18317536

https://www.tni.org/files/download/treaty_reform_drug_policy_ungass2016.pdf

[16] https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/WindleThailand-final.pdf

[17] http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2003/vol1/html/29837.htm

[18] http://globalnation.inquirer.net/140782/gains-from-thailands-bloody-war-on-drugs-proved-fleeting

https://www.hrw.org/news/2008/03/12/thailands-war-drugs

[19] Ibid

[20] M. Dabhoiwala, “A chronology of Thailand’s ‘war on drugs.’”

[21] http://www.bangkokpost.com/learning/learning-news/327755/thailand-police-corruption-problem

[22] https://kami.com.ph/25140-history-lesson-bloody-drug-war-failed-long-run.html

http://www.humanrights.asia/resources/journals-magazines/article2/0203/a-chronology-of-thailands-war-on-drugs

[23] http://www.globalsecurity.org/military/world/war/thai-drug-war.htm

[24] http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/vietnam/10584932/Vietnam-sentences-30-heroin-smugglers-to-death-in-biggest-drugs-trial.html

[25] http://www.healthpolicyinitiative.com/Publications/Documents/VN_HIV%20Law%202006%20FINAL1.pdf

[26] http://www.hrw.org/sites/default/files/reports/vietnam0911ToPost.pdf

[27] http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09540120050123882

[28] http://opinion.udn.com/opinion/story/9668/1621277

[29] https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/WindleVietnam-final.pdf

[30] http://www.irinnews.org/report/98920/compulsory-detention-drug-use-undermines-treatment-laos

[31] http://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2014/July/world-drug-day-2014_-activities-across-the-globe.html