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【UDN轉角國際特約】昂山素姬的垮台?緬甸政變「軍政府2.0」重返下一步

根據過去十年的往例,即使是美國的盟友,多半也都不太願意配合歐美對東南亞國家的經濟懲罰行動,擔心這樣反而會逼使東協國家變得像柬埔寨一樣,向北京投懷送抱。2017年歐美國家高調批評緬甸處理羅興亞問題後,考慮重新推動制裁,卻反而刺激昂山素姬對中國、日本、韓國的投資更開放,抵銷歐美國家減少對緬投資做成的影響。

 

2月1日清晨,緬甸國防軍發動「政變」,把國務資政昂山素姬、總統溫敏(Win Myint)、以及執政黨全國民主聯盟(NLD、全民盟)的重要成員與國會議員拘禁(註:根據緬甸軍隊的說法,有關行動符合緬甸憲法規條,故此並非「政變」),直佈國家進入長達一年的緊急狀態,由國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)大將掌管國家行政、立法、司法權。民選政府不消幾小時被軍隊徹底取締,軍方從過去十年隱居幕後,一下子全面進場。外界擔心緬甸將會重新返回改革前的原點,就像《經濟學人》設定的標題「緬甸政變把時間撥回十年前」(Myanmar’s coup turns the clock back a decade)一樣:全民盟被打回原形變成在野黨,軍隊重拾1988年政變後的主導地位,言論、示威集結、資訊自由一律遭到政權打壓。

 

縱使「回到過去」的論述相對簡單歸納緬甸政局的狀況,但緬甸歷經十年的政治、社會、文化變化,卻不應被輕易抹去。當下東南亞處身於中美競賽的格局下,客觀氣候與上屆軍政府「國家和平與發展委員會」(SPDC,和發委)面對的條件亦截然不同。本文將會分析緬甸內部政治的轉變,再集中討論國際環境會如何左右新政府「國家領導委員會」(SAC,國領委)的政權。

 

緬甸按照軍方譜寫的《2008憲法》,渡過了十年的「紀律民主」(disciplined democracy)實驗。但這種「紀律民主」的體制終究還是脆弱的,尤其當主流(緬族)民意敵視軍隊過去濫權是領袖歷史,對民選政府的領袖昂山素姬(注意,是領袖,不是政黨)奉若神明。

 

國防軍一直擔心釋放權力只會給予全民盟一個藉口「秋後算帳」,清算所有國防軍骨幹,又或者透過國會過半數絕對多數議席,覆核及檢討有利國防軍的現行法案。當全民盟屢次重申其修憲決心,挾著其龐大的民意認授向軍隊施壓,自然被國防軍視為「逼宮」之舉,整裝待發另起爐灶。

 

緬甸文武體制一日不變,民選政府一日無法取信於國防軍,《2008憲法》設計的政治框架,這種矛盾每隔一段時間便會重新上演。任何人擔任民選政府領袖也好,國防軍總司令也好,只要這種互信基礎破裂,文、武之間的衝突都必然是常態。不過,我們應該如何看待緬甸如今這個軍政府呢?我們從目前所得的資訊中,可以如何理解軍政府在奪權以後的執政計劃?

 

(圖片來源: Wikimedia Commons)

無意改革的「軍方資本主義」

 

在上屆軍政府和發委管治期間,緬甸雖然逐步解除國有經濟的「緬甸社會主義道路」模式,推動私有化及市場化,但當中得益者中絕大多數都是與軍方有緊密關係的「愛國商人」,如涉足酒店、航空、建築、伐木業於一身的圖集團(Htoo Group)主席岱扎(Tay Za)、大緬甸集團(Max Myanmar)主席卓卓(Zaw Zaw)等人,都是國家推動這種「軍方資本主義」的受益人之一。

 

敏昂萊的前任、緬甸軍方前總司令丹瑞(Than Shwe)領導和發委期間,扶植了軍營巨企「緬甸經濟控股有限公司」(前稱「緬甸聯合經濟控股有限公司」,MEHL)及「緬甸經濟公司」(MEC),其子公司業務橫跨開採翡翠、紅寶石、藍寶石、天然氣等國家天然資源,至到酒店、銀行等服務行業,並透過與海外資金進行聯營,為軍隊高層帶來巨大私人受益。

 

事實上,即使2010年後軍隊把部份權力轉移至文人政府手上,上述的軍商聯繫卻不曾中斷。2011年,軍政府前總理、丹瑞親信登盛(Thein Sein)以改革派的姿態打擊貪腐,透過制訂法規,強制所有企業——包括MEHL與MEC在——繳交稅款,增加企業透明度等做法,稍為緩和軍政府年代的作風。此外,登盛廢除多項貿易限制措施,加強中小企在經濟發展的位置,有趣的是,曾經批評「軍方資本主義」造成經濟社會不公的昂山素姬,在2016年執政以後,同樣沿用著登盛的「新自由主義」市場改革,設立經濟特區、加強外資迎商環境。

 

本來以軍政府姿態回朝的敏昂萊,似乎有很大誘因重新推動「軍方資本主義」,把部份資產重新交由軍隊「托管」,確保軍隊及個人經濟收益。然而,國領委的成員名單中,有不少經濟官員都來自登盛與昂山素姬政府,包括規劃、財政及工業部長雲盛(Win Shein)、投資暨對外經濟關係部長昂乃烏(Aung Naing Oo)、緬甸央行行長單英(Than Nyein)。前年退出全民盟、另組人民先鋒黨(PPP)的女商人岱岱凱(Thet Thet Khine),在上屆國會中擔任銀行及財政發展委員會成員,同樣獲邀出任新政府的社會福利部長。這一切部署都明確發出一個訊號:經濟活動一切如常。

 

日前新任外長(亦是前外長)溫那貌倫(Wunna Maung Lwin)和國際合作部部長哥哥萊(Ko Ko Hlaing)與外國領事官員會談時,強調國家會在疫情肆虐下,優先處理國家農業發展。有趣的是,推動農業改革本來是昂山素姬2015年參選的政綱之一,但一直未有蹤影。

 

緬甸公民社會團體「為緬甸爭取公義」(Justice for Myanmar)抨擊敏昂萊過去分別介入軍方生意,其子女亦受惠於父親的權貴脈絡時常換取經濟特權。即使如此,但新政府似乎無意推倒過去十年經濟改革的方針,「新自由主義」政策路線仍會是經濟政策的主導方向。

 

(圖片來源: Wikimedia Commons)

敏昂萊夠穩嗎?緬甸的軍隊派閥

 

緬甸國防軍前總司令丹瑞在1992年接掌和發委(當時稱「國家恢復法律與秩序委員會」,SLORC)後,翌年召開全國會議,商討安排政變後的憲法安排,直至1996年因為多次與全民盟鬧翻而宣佈暫停,到2004年才重新推動。根據緬甸前資訊部長耶塔(Ye Htut)在《緬甸的政治轉型與失落的機會(2010-2016)》一書記載,丹瑞早在1992年已希望尋求一個方法改造政治秩序,能夠實踐多黨民主制度的同時,卻必須賦予軍隊一個重要持份者的角色定位。

 

不過,丹瑞當時首要任務並非忙於締造緬甸政局的新秩序,而是重整軍隊及軍政府內部的人事安排。丹瑞能夠登上和發委的主席寶座,全因他成功聯同其他軍隊骨幹成員第一秘書長欽紐(Khin Nyunt)與第二秘書長丁吳(Tin Oo),向退居幕後的元老級人物、前強人領袖尼溫(Ne Win)施壓,要當時和發委主席蘇貌(Saw Maung)承擔1990年國會選舉的敗選責任。此後,丹瑞以貪腐之名,把多名軍階接近的軍隊將領拘捕,提拔親信,鞏固勢力地盤。

 

2004年,丹瑞以同樣罪名,把籌備「緬甸七點民主路線圖——一個「恢復」緬甸民主的承諾——的總理、代表軍隊情報派系的欽紐除去官職。同年,丹瑞才決定重新召開全國會議,繼續商議新憲法的籌備工作。

 

敏昂萊目前所面對的狀況,與丹瑞年代似乎有所分別。儘管國防軍的政治派閥相當不透明,但敏昂萊擔任軍隊總司令至今,軍隊內部並沒有明顯的權鬥狀況。隨著全民盟在2016年正式接掌政權以後,丹瑞在軍隊的影響力更是徹底消失。敏昂萊在去年更嘗試提拔較年青的軍隊官員,希望能夠在軍隊任期之內扶植接班人,延續其影響力。從此推算,目前敏昂萊的地位理應相對鞏固。

 

不過,這個狀況有時間限制:根據2014年修改的《防衛服務法》規定,敏昂萊必須在今年2021年滿65歲內卸去軍隊總司令的職務。這是一個新設條件,此前並沒套用於任何一位總司令身上。換句話說,若果在不修改《防衛服務法》的情況下,敏昂萊改革政治制度(或選舉制度)的時間相當緊逼。然而,假若敏昂萊無限期延長其總司令的任期,只怕會促成軍隊內部矛盾,為自己在軍隊的地位造成不穩。

 

(圖片來源: Wikimedia Commons)

中美的緬甸角力:制裁有用嗎?

 

2021政變發生後,美國總統拜登向緬甸國防軍喊話,要求後者盡快釋放昂山素姬,讓緬甸回後民主制度,否則將會有所行動。美國國家安全顧問蘇利文透露,有關制裁行動可能以「名單制裁」方式實行,除了打擊個別人士以外,或許會包括與軍方有關連的企業(主要是MEHL和MEC或旗下公司)。不過,這樣的制裁很大程度上只會是象徵式,多於實際效用。軍隊進行政變後,立即組成管治團隊以示「一切如常」,制裁對軍隊內部團結短時間影響有限。

 

首先,美國在2019年已經把敏昂萊、現任國領委副主席梭溫(Soe Win)、丹武(Than Oo)、昂昂(Aung Aung)四名軍隊將領列入「全球馬格尼斯基人權問責法」的制裁名單之中,凍結他們在美國的所有資產,亦禁止美國公民與他們進行任何交易。雖然制裁目前依然有效,但是他們本人在美國的資產數目不多,美國即使再向這批官員加強制裁,似乎作用不大。即使MEHL 和MEC也被列進制裁名單,但當中在美國註冊的企業只有兩所,其餘大部份公司都在緬甸、香港、中國、日本、韓國註冊。即使日本啤酒巨企麒麟成為首間退出MEHL合作的外資公司,但其他企業暫時未有作出類似表態;除非美國有意把其他關連企業也列入制裁的適用範圍中,否則制裁只能發揮象徵式意義。

 

另外,隨著緬甸加強與東南亞及亞太地區的整合提升,美國和歐洲的制裁似乎成效甚微。中國、日本、韓國、泰國、新加坡過去幾年積極拓展在緬甸的基建合作工程,包括:中國主導的「中國緬甸經濟走廊」(CMEC)、日本資助的「迪拉瓦經濟特區」、韓國與緬甸合作的工業園區計劃、泰國Amata公司負責的仰光智能城市計劃、新加坡—緬甸工業園區等。再加上去年與中、日、韓、澳、紐通過的「區域全面經濟夥伴計劃」(RCEP),讓歐美國家的制裁力度大幅減弱。

 

根據過去十年的往例,即使是美國的盟友,多半也都不太願意配合歐美對東南亞國家的經濟懲罰行動,擔心這樣反而會逼使東協國家變得像柬埔寨一樣,向北京投懷送抱。2017年歐美國家高調批評緬甸處理羅興亞問題後,考慮重新推動制裁,卻反而刺激昂山素姬對中國、日本、韓國的投資更開放,抵銷歐美國家減少對緬投資做成的影響。

 

當中美在東南亞全面競逐影響力的現實下,經濟制裁只會削弱美國在東協地區的競爭力。2014年,美國為回應泰國軍事政變,決定暫停對泰國部份軍事援助,取消軍事交流,並減少參加聯合軍演的參與人員,以示「關係降級」。然而,有關「制裁」卻刺激泰國加強尋求替代,反而促進中國與泰國的軍事合作,並成為首個購買中國潛艇的東南亞國家。相反的,即使美國和泰國的同盟關係仍然生效,但兩者貌合神離的狀況令人尷尬,加上政變導致關係疏遠,反而對美國的戰略利益打折扣。

 

白宮新上任的「印太事務協調官」坎貝爾(Kurt Campbell)在2016年出版的《The Pivot》一書中,已經勾勒出美國該如何回應東南亞地區的人權問題:他認為「接觸」——而非「杯葛」——才能夠有效推動個別國家的民主進程,而制裁政策應該具針對性,確保普通市民不會受到影響。強硬的制裁方式可能足以彰顯美國對宣揚民主的決心,但其效果若果直接干預平民生活,卻只會促成反彈。緬甸軍方善於煽動民族主義及排外情緒而言,坎貝爾這點建議尤關重要。面對中國日益加強的影響力,美國的戰略考慮,可見國際社會不能高估制裁對緬甸軍政府的約束力。除了透過經濟制裁,國際公民社會或許需要思考其他可能性。

 

(圖片來源: Wikimedia Commons)

 

(原文刊於UDN轉角國際,作者馮嘉誠)

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