中東/中亞

【UDN轉角國際特約】拯救敘利亞:聯合國調停,究竟可不可行?

正當世界格局越趨分化,各國不斷代理他國戰爭作沙盤演練,內戰早已逾越地域界限演化成如歷史學家阿米帝奇(David Armitage)所說的「全球內戰」。聯合國在盧安達、波士尼亞等國一路跌碰走來,遇見敘利亞作為新式內戰的試金石,更不應再逃避和平義務置世界於和談囹圄之中。 聯合國能否揚棄各國歧見,實踐維和之大業,將是平息各地內戰的重要一步。

敘利亞內戰自2012年爆發後,歷經21次和談,阿薩德政府軍和反抗軍更在其中的六次,成功簽訂停火協議,足證敘利亞人民、政府和反抗軍,都有意終止這場世紀災難。但每次和談後,雙方又會再次擦槍走火,相互指控對方違約;和談後不足幾天內,戰時的緊張局勢再次復燃。而21次的和談裡,聯合國則至少主導過八次,至今也仍未見合適的停火方案。

敘利亞不是單獨例子,世界各地自2003年開始爆發大大小小內戰,如索馬利亞、葉門跟利比亞等地,都是經過十年仍未得解決的戰火之地。這讓人不禁懷疑,是什麼讓和談無效、讓參戰者不願停火?而曾嘗試調停未果的聯合國,其責任又在哪?

和談失敗:缺乏互信的交戰方

(資料來源:Wikimedia Commons)

專研政治、內戰與種族衝突的美國史丹福大學教授James D. Fearon曾表示,任何戰爭都是基於「雙方信任不足」註1,無法達成共識和信任破裂後,被迫透過武力掠奪而產生的的副產品。溝通橋樑斷裂的主因,源自互信基礎不夠,例如甲方質疑乙方的佈局是為下一波攻擊作的準備,殊不知乙方只是為了加強防守;甲方對乙方的誤判加速失信循環,談判崩盤惡化雙方關係,久而久之便埋下戰爭的種子。

同樣的邏輯亦可運用在內戰上:內戰的參戰者從一開始就因協調失敗,無法提出具有「認受性」的和平方案,進而促使國家邁向分裂之路。然而,內戰與一般戰爭性質不同,通常帶有「下克上」的反叛含義,以及分裂國土的意圖或國族矛盾等性質。有鑑於各方建基於極端分殊的主張,期望大家單憑數次和談就達成共識,幾乎不可能,更遑論參戰者能從中建立互信關係。

參戰雙方(尤其是反抗軍)之所以畏懼和平,更在於擔憂解除武裝後,敵方可能展開的復仇行動。互不信任加上立場分裂等情況,導致無法談判出雙方都能接受的停火條件,而形成僵局。歸根到底,停戰最核心的信任問題,只要一日未解決,和談就不會如願成功。敘利亞的談判殘局,亦不過是信任不足的表徵。

內戰一旦開始,就注定是要一路打至終局,或者持續陷入僵局。可見停火不純是舉行會議和邀請代表協商的政論遊戲,背後更牽涉如何建立有效溝通、增加行動默契,和定下長期互信的協議。誠意若未能有效傳達給對方,自然會產生誤會,進而導致和談瓦解。

由此可知,和談失敗的問題似乎不完全在參戰者身上,而是能促成停火協議的「認證關鍵」——一位有力的國際第三方保證——遲遲未能到位。聯合國作為全球跨國組織之首,自要承擔積極介入內戰討論的責任。沒有保障,何談承諾?

聯合國,你在哪?

(資料來源:commons.wikimedia.org)

在八零年代,聯合國的維和行動維持在每年僅五次的水平,其後在1995至2000年間,則達到每年20次的高峰,但在2003至2005年時,維和行動卻回落至每年15次的水平。2003年後世界各地有16個國家陷入內戰,而大部份沒有聯合國介入的內戰,戰火持續延燒。維和行動的歷年新低,讓停火方案沒有足夠的第三方保證,等同變相鼓勵失信者違約,導致多個內戰持續至今。聯合國維和活動的消極應對,直接促成了各地內戰的和談困境。

長期研究政治衝突與談判的聖地牙哥加利福尼亞大學教授Barbara F. Walter,認為維和活動有助於執行長期停火協議,以及強化社區文化跟建立民主體系註2。首先,維和部隊可透過實行軍事控制,以提升參戰者的毀約成本,同時預防會對和談協議造成破壞的突發和走火事件;再者,維和部隊可對雙方行動進行監督,嚴防任何一方勾結其他勢力排擠對方,破壞協議中的對等關係;最後,在和談上聯合國作為中介者,可協助調停,減少雙方因資訊不對稱或溝通誤差而產生的不信。

成功案例:來自莫三比克的啟示

第三方的監察協調能增加停火和約的可信性和可行性,大幅加速內戰後的和平建設工程,這樣的說法並非空穴來風。22年前,聯合國曾成功協調莫三比克內戰的和平談判,使交戰雙方在1992年10月簽訂《羅馬和平條約》(Rome General Peace Accords),終止了長達十五年的殘酷戰事。該事例足以證明聯合國在內戰和談中的關鍵作用。

(資料來源:Wikimedia Commons)

早在葡萄牙殖民年代,「莫三比克解放陣線」(FRELIMO)便已為這個被殖民的國家,埋下了內戰的種子。主要由黑人組成的FRELIMO,於七十年代擊退西班牙人的白人殖民政權,成功推動民族獨立運動。莫三比克的獨立戰爭,被周邊國家視為一場黑人挑戰白人、自我覺醒的範例。一旁的英殖羅德西亞意識到殖民管治岌岌可危,是故在莫三比克境內培育一批與解放陣線站在對立面的「莫三比克民族抵抗運動」(RENAMO),試圖阻止解放黑人思潮進一步蔓延。結果在意識形態對冲,以及羅德西亞的外來干預下,RENAMO與在殖民解放後已開始執政的FRELIMO,於1977年正式爆發衝突,國家全面進入內戰。

多年僵持不下的戰局耗盡國家資本,五百萬多人流離失所,作戰雙方漸入疲態,無以為繼。隨著全球冷戰格局的離去,以及外國支援日益減少,交戰的FRELIMO和RENAMO隨即面臨一個現實——在無任何一方能獲取全面勝利下,必須找到和解方案。

1989年,執政的FRELIMO提出憲法修正、政府架構重組,引入多黨和選舉制度等作為和解方針;之後FRELIMO也在首次和談中表示,只要RENAMO願意妥協,就會停火。但為何戰火還要一直等到1992年的聯合國介入,才真正熄滅?原因很簡單,因為RENAMO根本不相信FRELIMO有意終結戰爭,更害怕解散武裝的背叛後果。也因此,雙方在1990到1992年間,舉行數次談判回合,但都因為FRELIMO無法搬出具體承諾,導致和談告吹;一直到1992年,FRELIMO鬆口同意讓外國勢力監督停戰後的過渡階段,RENAMO才再次積極展開和談。

但《羅馬和平條約》之後的路依然崎嶇,FRELIMO在戰後首次大選中獲取半數州份的支持(即代表RENAMO贏取另外一半)卻不願籌組聯合政府,試圖排擠RENAMO。然而FRELIMO出爾反爾的行為,卻沒有刺激內戰再度爆發,這全是因為和平條約保證RENAMO勝選後的行政實權,就算FRELIMO無意組閣,也無礙RENAMO的地區自治權利。同時,聯合國也特派軍隊監督大選,並在和平條約中允諾RENAMO保留15,000名士兵,以保障RENAMO免受復仇行動之苦。

聯合國作為第三方角色,在莫三比克的停戰和談跟戰後重建,均有著重要的影響力。若沒有聯合國的監督加持,FRELIMO的口頭承諾很可能落得一紙空談。假如聯合國置身事外,莫三比克的內戰更可能將整個國家推向萬劫不覆的地獄邊緣。昔日的莫三比克會否成為明天的和平出路,則視聯合國有無決心阻止內戰再度回歸大地。

為何聯合國維和行動成效每況愈下?

那為什麼聯合國近年的維和行動卻又付之闕如、寸步難行呢?其實不外乎幾個核心衝突:首先,歐美大國對承擔維和責任的態度消極,不利執行持續性的人道救援。最經典的例子就是1994年的盧安達大屠殺;因為聯合國維和任務UNAMIR的失敗,間接導致了這場世紀災難。

(資料來源:Wikimedia Commons)

1993年3月,聯合國原本安排2,548名人員控制盧安達的局勢,包括孟加拉和比利時都各自派出四百名的先鋒部隊。然而1994年4月盧安達總理阿加特·烏維林吉伊馬納,突遭刺殺,同時有十名比利時軍人被政府軍擄走虐殺,情況急轉直下。在西方社會的恐懼壓力下,比利時政府宣布撤走盧安達的駐兵;同月,聯合國通過議案把兩千多名的維和人員,大幅縮至270名。

與此同時,美國則因1993年索馬利亞救濟行動,在摩加迪休之戰中犧牲了19名美軍,引發國內反彈,故此,對盧安達的狀況愛理不理;而英國作為美方傳統盟友則堅守「共進退」的原則,雙雙缺席人道任務。時至今日,英國現有401名人員參與維和任務,而美國則只有68名,其餘西方國家的參與比例亦持續下降。現在的歐美各國受制於民意,參與程度遠遜以往,而聯合國的維和行動因缺少富有實地經驗的軍事人員的參與,如今難以進行高效之行動部署。沒有充足的人員參與,直接影響聯合國的介入次數。

其次,各大國對近年來的內戰衝突分歧極大,導致維和計劃時常胎死腹中。以敘利亞內戰為例,早於2012年內戰初期,土耳其多次在聯合國會議上提出設立安全區和禁飛區,以助內戰降溫和控制難民流動,可是當時的美國不認為禁飛區有助局勢,直至川普上任才借屍還魂重彈舊調。可惜敘利亞的事態已演變得多元複雜,美國和俄羅斯在敘利亞的利害關係千絲萬縷,更難在跨國體系上建構具共識性的停戰區域。

另外,斯雷布雷尼察大屠殺的幢幢鬼影,也尚未從群眾記憶中驅散,依舊提醒著維和部隊潛在執行的誤差。斯雷布雷尼察大屠殺發生於1995年7月的波士尼亞與赫塞哥維納,由塞族共和國軍隊於波士尼亞內戰期間所執行的屠殺行為。1993年聯合國安理會通過議案,宣布斯雷布雷尼察為安全區域,用以收容波斯尼亞難民。然而塞族軍隊無視議案,包圍並突襲安全區,導致區內二千名荷蘭維和部隊全數被俘。在塞族軍隊長驅直入,集體屠殺下,至少有8千700名波士尼亞平民跟難民喪生。荷蘭部隊事後被指控因協調失敗而防衛不力,直接促成塞族軍的突襲成功。該調查報告,甚至導致荷蘭首相維姆·寇克和其內閣的下台。註3

歐美各國不願承擔可能的失敗重擔,更遑論在聯合國上推動效果成疑的維和活動。而俄羅斯在敘利亞中明顯靠攏阿薩德政權,設立禁飛區徒添俄方軍事干預的難度,也不難理解為何俄方會以敘國主權之名義,反對維和活動。各國反覆盤算各自利益,長久的沙盤遊戲犧牲建設信任的時機,為戰火回歸修橋築路。

最後,敘利亞內戰暴露了維和行動的根本弱點。上文提及的例子大多僅有兩方參戰者(政府軍 vs.反抗軍),但中東地區從2003年起不少的內戰,皆是由伊斯蘭極端份子所引起的,極端份子的存在也激起其他極端勢力的回應。光是敘利亞內戰中,就有如伊斯蘭國、征服沙姆陣線、自由沙姆人伊斯蘭運動等不同組織,分裂於各種意識形態的大纛之下。

停火談判儘管可以集合政府代表和主要反對派份子,游弋於戰爭之間的軍事團體卻被排擠在外。例如:征服沙姆陣線和人民保護部隊就因被俄羅斯和土耳其列為恐怖組織,而無法參與去年12月的和談。由於敘利亞的違約行為沒有成本,導致每次的停火都演變成相互偷襲的良機。即使政府和反抗軍願意停火,光是協議空窗期,就足夠讓恐怖份子進行破壞。常年的停火與違約,也讓雙方的互信基礎走入低谷,反叛軍消極抗議多方會談不過是失信陰霾,以及違約漩渦的副產品。

不過,正因聯合國是最具規模的跨國組織,亦是少數能提供第三方監督的中介人,才要在內戰中肩負起建設信任的重任。如果聯合國能在敘利亞棘手的情勢中,順利樹立和談機制,理應能套用在其他各地,以完善既有停火系統的不足跟缺失。屆時,敘利亞的停火將會對世界和平有著指標性的作用。

正當世界格局越趨分化,各國不斷代理他國戰爭作沙盤演練,內戰早已逾越地域界限演化成如歷史學家阿米帝奇(David Armitage)所說的「全球內戰」。聯合國在盧安達、波士尼亞等國一路跌碰走來,遇見敘利亞作為新式內戰的試金石,更不應再逃避和平義務置世界於和談囹圄之中。 聯合國能否揚棄各國歧見,實踐維和之大業,將是平息各地內戰的重要一步。

備註

註1:Fearon 在文中提出三個主要讓戰爭爆發/無法妥協的原因,包括上文提及的信任問題,另有資訊不對稱和議題不可分裂性。本文先集中討論內戰中的信任問題,往後有機會再論及其他停戰失效的原因。Rationalist Explanations for War. James D. Fearon. International Organization, Volume 49, Issue 3 (Summer, 1995), 379-414

註2:Walter Barbara. 2002. Committing to Peace: The Successful Settlement of Civil Wars. Princeton, NJ: Princeton University Press & Walter Barbara. 1997. The critical barrier to civil war settlement. International Organization 51:335–64

註3:Fearon 詳細報告請參:http://www.niod.knaw.nl/en/srebrenica-report/report

(原文刊於UDN轉角國際,作者曾朗天)

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