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【UDN轉角國際特約】天災級別的人禍:無協議脫歐

根本上來説,雖然英國脫歐是一場災難;但對歐盟來說,已是一場預先做好預防措施的天災級人禍——損害難免,但大體無恙,只是對英國可不一定了。

 

英國首相莊漢生(Boris Johnson)版本的脫歐協議草案,22日終於以「329票贊成:299票反對」,由英國國會歷史性地通過。

 

但儘管保守黨政府聯手19名工黨黨員,成功讓《莊漢生版脫歐協議》闖關通過,卻在緊接著的「脫歐立法時程」表決上,被聯合政府的盟友——北愛爾蘭的民主聯盟黨(DUP)——卡住,最終遭到否決,必須先經下議院修訂方可落實。然而這要趕在萬聖節的脫歐限期(10月31日)前通過,卻是不可能的任務。

 

換句話説,英國距離「無協議脫歐」依然是僅差毫厘。在無能的反對黨,和極度渴望「無協議脫歐」的莊漢生政府把持下,無協議脫歐依然是個可以觸發英歐雙方重損的未爆彈——而最受傷害的,肯定是英國。

 

首先,《莊漢生版脫歐協議草案》除了部分細節以外,根本是文翠珊方案的弱化版——早在2018年2月左右,布魯塞爾與文翠珊政府商討時,文翠珊即指出「分裂北愛爾蘭是『任何英國首相』」都不可接受的,當時協議故此告吹;但如今莊漢生版的脫歐協議中,北愛的權益卻遭到犧牲,被納入歐盟關稅聯盟的管轄之下。

 

而脫歐限期距今倒數不到兩周,失去下議院大多數優勢的莊漢生,仍以無協議脫歐試圖威嚇獨立議員和北愛DUP就範,下議院對於現有脫歐協議的立法也仍莫衷一是,仿如夢回文翠珊執政時代。

 

加上莊漢生政府所談妥的脫歐協議中,「與歐盟分手的緩衝期」僅到2020年底爲止,若要再延期則必須由政府提出,下議院無權提出;換句話說,屆時英歐雙方若仍未能達成自貿協議,英國、歐盟都還是可能遭遇「無協議脫歐」災難。

 

不過無協議脫歐的威脅,除了對英國内部——尤其是北愛爾蘭——可能造成重大打擊,對於歐盟成員國們來説,傷害卻早已被大大減低。

英歐雙方未能在緩衝期完結前達成自貿協議的話,雙方便要面對「無協議脫歐」的後果 (圖片來源: Wikimedia Commons)

如果No-Deal,歐盟準備好了嗎?

 

面對英國脫歐這樣天災級別的人禍,無協議脫歐所造成的影響不可能100%被消除,歐盟依然可能要動用到專門處理重要天災預備的「歐盟團結基金」(EUSF)。

 

然而自2016年以來,布魯塞爾有相對較多的時間為「脫歐災難」做預備,無論是整體雙邊貿易、法律條文、還是對民營企業的準備指引,歐盟的準備都相對充足。再者,由於英國經濟體本身和歐盟27個國家的紐帶並不全面,英國經濟對於歐盟來説,影響終究只是局部性,對法、德、荷等數國以外的國家而言,並無巨大動蕩的風險。

 

觀乎下議院的紛亂,英國政府二戰時的宣傳口號「Keep calm and carry on(保持冷靜,繼續前進)」,用在脫歐談判桌另一端的歐盟,倒是合適不過。

 

多年以來,英國在歐盟單一市場下,透過無關稅和無規管壁壘的經濟整合,與歐洲大陸的企業與政府,形成環環相扣的產業鏈與物流鏈;英國脫歐,本質上便是期望將英歐這樣緊密黏合的關係,從「麵團」回歸到「麵粉」狀態。

 

在脫歐衆多途徑之中,保守黨和脫歐黨(The Brexit Party)口中所謂的「一刀兩斷」(clean break)——也就是指,在無北愛爾蘭擔保條約、關稅聯盟等措施,緩和脫歐後英歐的經貿衝擊下,直接無協議脫歐——是最為極端的選項。

 

然而,正如前英國脫歐事務部常任秘書長李克羅夫特(Philip Rycroft)所說,英國鷹派政客和媒體,將無協議脫歐渲染成「聯合王國與歐盟一刀兩斷、脫離關係」,這樣的説法,其實是經不起邏輯推敲的。

 

歐盟制度中所有的權力,幾乎完全都是從《歐盟社區法》(Acqui Communautaire)、以及在全歐盟法院系統中有最高地位的歐洲聯盟法院獲得。換言之,歐盟的政治秩序是建基於立法程序的參與,以及共用的法典之上;歐盟的基本法治規則,就是在主權國家同意下,將一部分法律主權上繳到歐洲聯盟法院,讓它作爲所有成員國的仲裁之餘,維護全歐洲從歐盟法中獲得的利益。

 

在全球化的現代經濟裡,雙邊貿易的順暢和規管的一致程度是相輔相成的,只要英國想在脫歐之後繼續對歐盟順利出口(英國目前50%以上貿易來自歐盟),就必須要有雙方都認可的規管和法律機制。

 

在單一市場和《歐盟社區法》下這當然不成問題,但是無協議脫歐代表英國在極爲倉促的情況下,於法律上脫離歐盟法,必須極速且徹底地將英國法律自歐盟法體系中抽離。但由於準備不足,英國出口不但將被徵收關稅,許多現有的法律工具都將失效,規管將成爲極大的問題,尤其是和國際貿易法體系接軌的部分。

 

儘管2018年的《歐盟脫離法案》(EU Withdrawal Act)已經賦予了英國在脫歐之後,將先前數十年通用的大部分歐盟法,拷貝到英國法律中,並將許多無甚爭議的法案對象,由歐盟替換成英國。

 

然而,將近半個世紀的整合下,不只有堆積如山的法案需要下議院通過,最重要的幾個法案——如延續現有對外自貿協議的《貿易法案》(Trade Bill)、 《金融服務法案》(Financial Services Bill)以及《移民法》(Immigration Bill)…等——都依然沒有進展。

 

反觀布魯塞爾,自2017年11月起,從現有陸空交通等規管,到擔保部分金融服務的短暫延續,光是歐盟羅列的「脫歐準備法案清單」上,就已經有至少52個、大大小小的法案通過,以保護歐盟成員國及其所屬企業在英歐關係中的利益。

 

有了這些法案,就算英國無協議脫歐,歐盟各國至少都會有6~12個月相對平穩的時間反應;短期内,反倒是英國將陷入無協議脫歐的巨大麻煩之中。

英國脫歐本身已是一場災難,一旦英國無協議脫歐,只會令情況雪上加霜 (圖片來源: Wikimedia Commons)

英國脫歐「雙輸」,但歐盟應撐得住

 

長久以來作爲歐洲價值鏈中的一環,英國無協議脫歐對於整個歐盟地區的經濟上下游,固然有一定的衝擊,但這個影響顯然是局部性和暫時性的。畢竟就算在最壞情況下,無協議脫歐導致雙方貿易萎頓甚至暫停、就算雙方相互經濟依賴是對等的,歐盟諸國還是擁有單一市場27國的腹地,可供轉移陣地。更何況事實是——英國對於歐盟的依賴,遠遠高於歐洲對英國的依賴。

 

以英國的強項、首要出口的服務業來説,2017年英國對歐盟雖然有1,120億英鎊的貿易順差,但這卻是建立於英國在單一市場内的領導地位。一旦英國無協議脫歐,根據智庫「歐洲改革中心」以及倫敦國王學院研究員羅威(Sam Lowe)的估算,對於規管極爲敏感的英國服務業將受到極大的衝擊。

 

一旦聯合王國以所謂的「WTO模式」(無協議脫歐),而非以單一市場成員國與歐盟通商的話,撇除保險及退休金管理業務,英國對歐盟的金融服務出口將會下降59%,保險及退休金管理業務則下跌19%,其他的專業服務(如律師,會計師等)將會減少10%。

 

至於和歐盟有貿易逆差的製造業和工業,更能看出雙方的差距。根據英國「經濟和社會研究委員會」(ESRC)資助的研究顯示:如果以本地出口附加價值(domestic value added)來計算的話,聯合王國各地區以工業產出的GDP,有28~52%不等將會受脫歐影響;相反,歐洲地區,比如德國的汽車業重鎮斯圖加特,甚至愛爾蘭,分別僅有約14.5%及18%的工業GDP將會被脫歐所左右。

 

總體來説,除了愛爾蘭的10.12%以外,主要國家如法國、西班牙以及義大利各自在英國脫歐之後,GDP受的影響僅在2%的個位數左右;最受影響的,反而是英國自己,高達12.20%。尤其過去數年間,歐洲國家(包括英國企業自己)一直在為「最壞情況」作打算,為了避險實際上早已陸續轉移資金與陣地。

 

比如傳統上和聯合王國經貿關係極為密切的荷蘭。根據荷蘭數據局的資料,從2016年起有超過每年平均5倍、總數達800億歐元的投資,從英國跨洋到荷蘭避險。相對地,以務實聞名的荷蘭人亦已大舉撤離英國。荷蘭商家在英國的投資,2016年總共約500億歐元,但目前已縮水了110億,降至390億歐。

 

由此不難想象,爲何荷蘭對外貿易部長卡格(Sigrid Kaag)在接受訪問時表示:

 

歐盟已經給倫敦相當時間去處理脫歐問題,但耐心是有限期的,「時候到了,夠了就是夠了。」況且,無協議脫歐對荷蘭來説,比起「了無新意的提案、更多的不確定性」,某程度上可說是「必要之惡」。

 

照目前趨勢來看,儘管莊漢生政府僥幸通過了《莊漢生版脫歐協議》,但如今要在10月31日如期脫歐,可能性不大,只不過是將無協議脫歐的恐慌,往後推遲。此外,在2020年底緩衝期結束以前,這一年多的時間內,聯合王國不但將要準備脫歐、和歐盟的自貿協議談判,更要應付比如蘇格蘭考慮獨立、愛爾蘭島考慮統一等大概率發生的憲法問題。

 

根本上來説,雖然英國脫歐是一場災難;但對歐盟來說,已是一場預先做好預防措施的天災級人禍——損害難免,但大體無恙,只是對英國可不一定了。

 

(原文刊於UDN轉角國際,作者尹子軒)

 

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