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【UDN轉角國際特約】二次公投不實際

然而,不提現實政治上的桎梏——比如說,已經將英國脫歐當成既定事實,不願也沒必要重上談判桌的歐盟,是否有動力繼續和倫敦政府玩脫歐捉迷藏的游戲——更大的悲劇在於,實際上再次公投的機會並不大。就算有二次公投,且留歐派真的如現今民調,堪堪獲勝,聯合王國墮入更大混亂的機率其實反而更高。

 

英國脫歐進程理論上已經進入最後階段,經英國内閣同意的《脫歐協議草案》(Withdrawal Agreement),25日在的歐洲理事會特別峰會上,由首相梅伊和歐盟各國領袖落實簽訂,並開始進入下一步的議會審理程序。

 

不過,保守黨的硬脫歐派蠢蠢欲動、逼宮首相,内閣夥伴的北愛爾蘭民主統一黨(DUP)也不滿脫歐協議;那邊廂,蘇格蘭首席部長施特金又質疑協議不符蘇格蘭利益,希望聯合其他黨派推出替代方案,甚至不排除提出舉行脫歐二次公投——如果歐盟法庭判決允許《里斯本條約》第50條可被撤回的話,理論上脫歐是可以避免——留歐派似是又看到一絲曙光。

 

然而,不提現實政治上的桎梏——比如說,已經將英國脫歐當成既定事實,不願也沒必要重上談判桌的歐盟,是否有動力繼續和倫敦政府玩脫歐捉迷藏的游戲——更大的悲劇在於,實際上再次公投的機會並不大。就算有二次公投,且留歐派真的如現今民調,堪堪獲勝,聯合王國墮入更大混亂的機率其實反而更高。

 

第一次公投的遺毒

 

當卡麥隆政府過於自負決定利用脫歐公投,擋住在2014年大選中大放異彩的英國獨立黨,那一刻起,聯合王國便踏上了一條走向分裂的道路。及後梅伊政府的急躁,則讓聯合王國在錯誤的方向上越走越遠。

 

公投本身是民主政治中重要一環,作爲法定程序的一部分,問題和條件設計得宜的話,將是選民在影響整個社會根本利益的重大議題上,制衡政客的工具,其結果亦是凝聚國家共識的手段。但是,卡麥隆政府魯莽的第一次公投,以最壞的方式打開了英國脫歐之門。

 

作爲一個極爲强大的政治工具,公投理想上必須是在獨立於政客操縱的情況下發起,有票數門檻,有清晰且具政策指標性的問題,以達到客觀收集民意,進而影響施政的目的與結果。但是,2016年的公投卻並非如此。

 

當年的公投一來並非出於迫切的法律要求,二來由於公投問題的粗劣,和投票結果本身缺少門檻等設計上的缺陷,在脫歐派出乎政府意料之外地,以僅高出約4%的得票率勝出後,爭論便圍繞著 「應否脫歐」和 「如何脫歐」 兩個互爲表裏問題展開,從國會内部以及地區政府兩個層面撕裂了聯合王國政壇至今。

 

在毫無「該如何脫歐」的頭緒之下,梅伊政府倉促地決定啓動《里斯本條約》第50條脫歐,更是一錘定音地讓一個分裂的聯合王國,必須赤裸裸地面對剛因難民危機等跨國難題,而必須團結起來的歐盟。

 

2016年的公投,本質上除了是卡麥隆爲了取悅黨内疑歐派,以及吸納英國獨立黨選票的政治舉動之外,其繞過既定國會程序進行決策的舉動,亦極爲狡猾。

 

2016年的公投並非根據某個法案所觸發,照理來說它必須經由國會審理、辯論公投後的方案方可舉行。但是,由於脫歐公投僅屬於「咨詢性質」,對於政府沒有法律上的强制性,加上英國因為歷史原因,亦沒有憲法白紙黑字去制約遵守這個流程,於是乎,這個具有極大影響力的公投,就在沒有國會各黨深究之下,作爲保守黨政府利己的私器出現了。

 

在2016年2月的歐洲峰會上,英國獲得了歐盟委員會的承諾,在英國公投決議「不脫歐」之後,委員會將向歐洲議會提案,刹停其他歐盟成員國移民在英國福利的機制,卡麥隆政府便自信滿滿地履行了他在2015年大選前的承諾:為英國選民送上一個極爲簡單粗暴,理論上雖無法律效力,但是具有十足政治效力的公投問題:

 

聯合王國應該繼續留在歐盟,還是離開歐盟?

 

題目看似直截了當,但實際上不過是將「歐盟成員國會籍」這個極爲複雜的問題,以極其二元的方式呈現罷了。

 

應該用自貿協議的形式,還是世界貿易組織規則,還是什麽模式脫歐?或者留歐,但用其他方式留在歐盟中?這些過去兩年來,和歐盟一次又一次的談判碰壁之下,在聯合王國政界和民間引發巨大鴻溝的問題,當時在聚焦於移民問題和民族主義情緒的英格蘭人之間,根本未受重視,更遑論這些問題衍生出更深一層的、當時在大衆集體記憶深處,現在變成潛在分裂國土的核心問題的愛爾蘭邊界了。

 

後來的發展亦證明,這些問題對於當時始料未及公投結果的保守黨來説,亦是一片空白:公投支持留歐的梅伊也好,公投後馬上跳船的強森(Boris Johnson)之流也罷,保守黨根本沒有Plan B。

聯合王國應該繼續留在歐盟,還是離開歐盟?不少民眾最後選擇了後者 (圖片來源:Wikimedia commons)

當年的公投失敗後,6月24日卡麥隆請辭,7月梅伊面對脫歐派逃走一空的黨内選舉,毫無疑問地當選黨魁並接過首相大位。或許是爲了穩住大出洋相的保守黨軍心,梅伊上任後第一個重大決定,就是在上任不足3個月時,在完全沒有任何有關如何脫歐的頭緒下,便迫不及待地通知歐盟,聯合王國將馬上啓動《里斯本條約》第50條脫歐條款,並在2017年3月正式開始爲期兩年的談判期倒數。

 

之後一直處於動蕩狀態,毫無方向的梅伊政府不但無法整合國會内有關「如何」脫歐方向上的分裂,更進一步地以一次失敗的大選,和極其被動的姿態,開啓和歐盟協商脫歐條件的程序。之後的發展,除了倫敦金融業衰退未像預期般迅猛之外,愛爾蘭邊境問題和關稅聯盟等等引爆國内爭議的主題,都通過歐盟談判專員巴尼耶(Michel Barnier)的步步逼進一一應驗——最終得出的正是現在的殘局。

若果第二次公投成事,民眾會否再選擇脫歐?  (圖片來源:Wikimedia commons)

第二次公投有意義嗎?

卡麥隆的公投打開了脫歐的潘多拉之盒,在英國國會哺育了四個支持度均等的派系:

 

  • 支持二次公投的留歐派(一部分工黨+蘇格蘭民族黨)
  • 不支持的硬脫歐派(以JRM為首的部分保守黨以及DUP)
  • 同樣不支持二次公投,但裝聾作啞、伺機而動的工黨左翼隱形脫歐派
  • 堅持她帶來的現有協議即為唯一脫歐唯一答案,要不就不脫歐的軟脫歐派梅伊政府

 

英國在談判上被歐盟予取予求,除了談判底牌遠遠處於劣勢之外,很大程度亦是因爲第一次公投無法提供一個有説服力的、「如何脫歐」的共識和談判立場。被黨内硬脫歐派牽制,又要顧及北愛爾蘭盟友和黨内爲數不少的軟脫歐派,裏外不是人的梅伊政府在談判桌上的艱難可想而知。

 

這個脫歐協議,可以說任何首相來談都不過如此。歐盟甚至已經有一定放水的嫌疑,畢竟,從相對國力來説,世界上任何一個國家單挑中國、美國以及歐盟三大經濟體中任何一個,以今日全球供需鏈的緊密程度來看,勝算根本微不足道。

 

而梅伊從布魯塞爾帶回的脫歐方案,雖是以拖延時間為基調,且在英國國會中,除了小部分軟脫歐派外幾乎無人屬意,但卻具有一定意義,且可能是目前唯一可行,甚至可能已經是最好的結局。

 

根據協議,英國將會在2019年3月正式脫歐,進入爲期起碼21個月或更多,理論上無限的所謂緩衝期。緩衝期間,英國將可以和第三方國家簽訂緩衝期後生效的自由貿易協議及其他國際條約,同時將會留在歐盟單一市場(即包括關稅聯盟和歐盟法規框架之内),並繳納已經承諾過的款項,比如歐盟公務員退休金,以及相應的歐盟預算等;英國國民在歐盟境内的公民權,以及歐洲公民在英的公民權,亦將在緩衝期間維持不變。

 

簡單來説,就是在緩衝期間維持原狀留在歐盟内,繼續繳交「會費」,但是失去所有參與決策的權利。

 

由此,歐盟和英國企業將有足夠時間調整供應鏈及保持現有市場流通,至於雙方國民的公民權亦獲得了相當的保障。而眾所關注的愛爾蘭邊境問題,協議維持了談判期間歐盟的一再堅持:如果雙方及之後的自貿協議談判不果,「Backstop」 保障的備案措施將自動生效。也就是說,就算聯合王國和歐盟無法在緩衝期達成協議處理邊境問題,北愛爾蘭都將會確保被留在歐盟關稅聯盟以及單一法規管轄,直至雙方簽訂合適的替代協議爲止。

 

在此背景下,雖然保守黨内硬脫歐派在過去數月,一直宣稱幾乎有足夠票數支持在黨内啓動不信任投票,但雷聲大雨點小,截至目前依然未有發動投票的跡象,即使他們的領袖雅各.里斯–莫格(Jacob Rees-Mogg)仍然堅稱「耐心是一種美德」,不信任投票不久後將到來,但是,啓動不信任投票是一回事,贏得投票又是另一回事了。

 

19日,和保守黨組成聯合政府的DUP在多個政府財政預算案的相關表決之中,投下棄權票,甚至跟隨反對黨工黨投票,以示對梅伊脫歐協議的不滿。DUP一直要求英國徹底脫歐之餘也堅持北愛應與不列顛在脫歐協議上同進退,但DUP的立場根本無實踐的餘地,似乎不過是想用它極端的立場去誘導政府給與更多補助居多,支持二次公投推翻協議,也並非該黨利益所在。

 

蘇格蘭首席部長和蘇格蘭民族黨黨魁施特金則可以算是各黨派中對於脫歐立場較爲務實的一個。她已經聲明將帶領民族黨在國會投票反對脫歐協議,施特金表示希望其他黨派提出有意義的替代方案,而關鍵就落在對脫歐一事一直裝聾作啞,一直對於歐盟抱有敵意的工黨黨魁柯賓身上——不過柯賓唯一確切的表態,僅僅是不要再次就脫歐與否舉行公投而已。如此,梅伊的協議對手已然少了大半。

 

面對早已失去了繼續、甚至重啓談判耐心的歐盟,除非國會12月將脫歐協議否決,或者在2019年初表決將協議内容套用到英國本土法典時被否決,否則再次就脫歐與否舉行公投僅僅是浪費人力物力而已,對於修補民間以及政界關於脫歐的撕裂於事無補。

 

可以說,頗大一部分的選民以至政治勢力已經暫時接受了脫歐這個事實。再次公投去推翻這個相對穩妥的協議,對於疲態畢露的聯合王國選民,也未必是個好選擇——儘管這個協議長遠來説對於歐盟有利得多,但聯合王國可以選擇留歐的時間早已過去,歐盟已經往前望了。

 

(原文刊於UDN轉角國際,作者尹子軒)

 

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