中東/中亞

【HK01特約】回歸現實的國際政治—從聯合國的失效到特朗普的導彈

國際法縱然仔細說明反人類罪和戰爭罪,各國卻屢屢在平台未有妥協共識,國際組織失效使中東內戰停火遙遙無期,也讓東亞區域勢力蠢蠢欲動。假若國與國之間發生正面衝突,聯合國的反應和應對能力將會定斷自己在國際政治之位置和歷史洪流中的命運。

2017年4月初,中美最高領導人的會面本應是國際頭條議題。北韓無視輿論,發射洲際導彈,朝鮮半島局勢因而緊張起來;敘利亞內戰發展又因平民被化學武器襲撃而再次引發廣大爭議。國際新聞叫人喘氣也難。4月5日早上,敘利亞境內一個由反對派軍隊操控的城市 — 伊德利卜 (Idlib) 受到化學武器攻擊。翌日,聯合國安理會召開緊急會議,英、美、法三國對阿薩德政府予以強烈譴責,更把矛頭指向俄羅斯,批評普京縱容阿薩德政權。

特朗普在晚宴完結後親口把美方發射飛彈的消息告知習近平,挑釁意味甚濃。(圖片來源:Wikimedia Commons)

4月7日,中美元首按照計劃在佛羅里達會面。在特朗普和習近平握手以後半日,美國發射50多枚戰斧巡弋飛彈攻擊敘利亞空軍基地,目標是敘利亞首府大馬士革以南150公里的沙耶特 (Shayrat) 政府空軍基地。這是自2011年敘利亞內戰以來首次以敘利亞政府為攻擊目標。特朗普在晚宴完結後親口把美方發射飛彈的消息告知習近平,挑釁意味甚濃。其後的全國講話,特朗普聲明發射飛彈維護美國最重要的國家戰略利益,呼籲其他文明國家的和盟友一同對抗恐怖主義。美國的中東盟友如沙特阿拉伯和以色列均表示認同和支持美國的軍事行動。相反,伊朗和俄羅斯均強烈反對美國單邊的軍事行動:普京明言美國襲擊了一個主權國家,俄方將再次召開聯合國安理會緊急會議。

筆者認為,特朗普政府無視了國內議會和安理會,決定對一個主權國家發動攻擊,把美國的外交政策重心帶回現實政治裡。50多枚飛彈無論是否全擊中了敘利亞空軍基地,也狠狠打了聯合國、新自由主義和官僚主義的支持者一巴掌,同時使國際體系的無政府本質重新揭露出來。

聯合國失效 仲栽法院遭架空

  敘利亞內戰 (圖片來源:Wikimedia Commons)

自2011年,敘利亞內戰開始,國際社會屢次控訴阿薩德政府對平民準行大屠殺和使用化學武器,犯下嚴重的戰爭和反人類罪行。今年3月,半島電視台撰文討論國際法能否挽救敘利亞內戰的後果,提及美、英、法、俄和中在聯合國制定了「日內瓦公報」 — 敘利亞和平計劃。該文件現時是安理會通過相應決議的基礎,申明敘利亞需要政治過渡來達到境內和平。可是自內戰開始,莫斯科在安理會裡七次否決了譴責敘利亞政府的決議。儘管維和部隊及敘利亞的武裝反對派多次在聯合國調查中表示阿薩德政府犯有戰爭罪,但因為俄羅斯和中國代表否決,安理會從未有效制止各方的衝突。

安理會失效顯示現時的國際體系中仍然欠缺有效的仲裁者和執法者。《羅馬規約》(Rome Statue) 於2002年確立, 授權國際刑事法院(International Criminal Court)起訴其成員國,惜阿薩德政權並非成員國之一。另一方面,安理會成員國未能一致提交阿薩德政府之戰爭罪名。國際刑事法院至今不能起訴阿薩德政權,其作為仲裁者的地位和功能形同虛設。保護責任國際中心 (Global Centre for the Responsibility to Protect) 表明,俄羅斯的否決使安理會喪失執行制裁能力。即使證據顯示阿薩德政府在內戰中犯下反人類罪和戰爭罪,敘利亞境內依然維持「沒有一方需要負責」的現狀,政府依然大規模屠殺平民。

國際政治結構的無政府狀態

(圖片來源:Wikimedia Commons)

特朗普政府在短時間內以導彈回應敘利亞政府使用化武。此舉威嚇中東反美勢力,穩固美方在中東甚至全球的戰略主導地位,同時顯示安理會未能果斷、有效地回應危機和衝突。

結構現實主義的開山祖師 — 沃爾茲 (Kenneth Waltz) 在《國際政治理論》和《人,國家與戰爭》中提出國際政治的本質是無政府狀態。沃爾茲認為,無政府狀態是因為在國際層面缺乏有效的政府、管治、法律和執法者。透過比較國內政治結構和國際政治結構,沃爾茲提出兩者的區別在於國內層面政權有合法標準執政和執法,而國際層面並沒有統一受各國認同而又有效的仲栽執行者。在國內,政府擁有使用武力的權利,它可以制裁和管治當中的成員(即公民),執法機構及人員能夠防止衝突和應對私人武力,社會成員不需要自救 (Self-help) 以達至生存。相反,國際體系中從來沒有實際的跨國組織和仲裁者。國家作為國際政治的單位,唯有增強軍事實力以增加生存機率,在體系內按各自利益和勢力平衡互動。

無政府狀態下的「國家利益」

美方發射戰斧巡弋導彈後, 特朗普在全國講話中除了提到敘利亞政府以化學武器攻擊平民以外,也指出發射導彈是基於重要的戰略「國家利益」。

戰斧巡弋導彈 (圖片來源:Wikimedia Commons)

作為美國現代外交政策的本質,「國家利益」隨時間、地點和需要改變,同一政府或政權也此維護和解釋政策的決定和轉變。1996年,美國國家利益委員會 (The Commission on America’s National Interest) 發表年度報告,列明「國家利益」是任何外交政策討論的基本原素,包含總統、行政官員、國會議員和公民的利益。而美國作為民主國家,國家利益不單是戰略利益,更包括普世價值 (人權和民主等觀念) 和與其他國家的關係。

對於政權運用國家利益,阿倫特 (Hannah Arendt) 在1963年批評以色列政府綁架納粹領導人艾希曼 (Adolf Eichmann) 是簡結有力的:「國家不受公民法律規限;國家為自身生存而負責。儘管法律旨在消除暴力和戰爭,法治需要暴力手段來執行以加強自己的存在。政權因為國家利益這個概念會發現自己被迫採取犯罪行動,以確保自己的生存。而戰爭經常以此為由發生…」

在後冷戰時代,資訊廣傳一度使人以為民主政制的浪潮和普世價值終結了歷史。可是,從勝出總統選舉、與普京的聯繫到下令轟炸敘利亞空軍基地,特朗普所詮釋的國家利益是和後冷戰時代的潮流南轅北轍,使自由世界對普世價值產生質疑。「讓美國再次偉大」的國家利益是威攝、強悍和國家優先的風格50多枚導彈的發射軌跡讓美國回到無政府、無國際法、無程序的政治現實。盟友的讚同合理化了華府的單邊行動,也特顯聯合國的無能和國際社會的矛盾。

結語

執筆之時,美國已經在朝鮮半島部署了航母戰鬥群,包括一艘航空母艦、兩艘導彈驅逐艦和一艘導彈巡洋艦。根據英國廣播公司報導,特朗普表示美國已經準備採取單邊行動以應對朝鮮的核威脅,而美方最近與南韓海軍也進行過演習。國際法縱然仔細說明反人類罪和戰爭罪,各國卻屢屢在平台未有妥協共識,國際組織失效使中東內戰停火遙遙無期,也讓東亞區域勢力蠢蠢欲動。假若國與國之間發生正面衝突,聯合國的反應和應對能力將會定斷自己在國際政治之位置和歷史洪流中的命運。

(原文刊於HK01,作者陳民彧)

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