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【Glocal獨家分析】日中ODA

大平首相當初懷著日中友好的個人願景提出對華ODA,1988年日相竹下登表示對華ODA的主要目的是為了「打動中國人民的心」,多年來日本對華ODA在中國民間流傳不廣實屬遺憾。此次ODA的完全終止的消息經中國官媒大幅報道,在中國網民間引起正面迴響。然而除了對過去日本的援助表示由衷感謝外,中日兩國人民更應面向未來,尋求將中日合作,以至中日關係昇華至更緊密的新高度。

 

日本日前乘首相安倍晉三訪問中國之際,宣布中止持續了四十年的對華「政府開發援助」(Official Development Assistance;簡稱ODA),引發關注。累計3.6萬億日元的日本對華ODA早期確實為中國開放發展重要的資金來源之一,但進入21世紀後,其重要性逐漸減退;而彼時日本國內也吹起「中國ODA畢業論」的風潮。日本對華ODA一直有如中日關係的一件微小零件,於中國鮮為人知;如今中國從日本ODA「完全畢業」,即時上其象徵意義可能大於實際意義。對華ODA終結作為時代的分水嶺,帶給中日關係未來發展的啟示是:於發展問題上兩國能否超越對應結構的「戰略競爭」,轉變成「戰略合作」的關係。

 

日本對華ODA始於1979年大平正芳首相任期內,其時代背景為中國剛經歷過文化大革命對經濟的破壞,且提出「改革開放」之機遇。政治上中美建交;中蘇的對抗也比60年代有所緩和。大平首相就的看法是對華ODA作為國際協調的一環,認為中國富強不僅對日本有利,也為世界所期待,故日本採取對華合作的態度。

 

日本的ODA方針相對寬鬆,除禁止用於軍事或武器用途外,並沒有其它附加條件。對華ODA於上世紀80與90年代多用於基建,大同-秦皇島鐵路電氣化改造工程、北京首都機場第二航站樓、上海浦東機場、北京地鐵1號線、北京城市水管建設,均見日本ODA資金的影子。2001年日本外務省提出「對華經濟協力計劃」,對華ODA的中心轉而至中國內陸,重點對應環保、傳染病、克服貧困等全球性新課題。在歷年累計3.6萬億日元對華ODA中,「無償資金援助」部分只佔約10%,其餘主要組成部分為「有償資金援助」(日元借款)以及「技術合作」。

日本於1979年開始向中國提供ODA,作為國際協調的一環 (圖片來源:Wikimedia Commons)

日本對華ODA也深受中日關係起伏與現實情況所影響:1995至96年間因第三次台海危機,日本對華ODA的「無償資金援助」部分由1994年的近78億日元驟降至1995年的4.8億日元,以及1996年的20.7億日元。2005年中國大規模反日示威爆發後,2006年對華ODA也見大幅減少;至於其它時期它相對平穩。21世紀初的「中國ODA畢業論」推動了2008年日元借款的終結;2010年中國經濟總量超越日本,令日本進一步決意重新審視對華ODA,促成近日的完全終止。另一方面,中國被稱為是償還日元貸款的「優等生」。自2003年度以來,每年償還本息約1000億日元,截至2016年底累計償還本息2.2萬億日元。預計中國最遲能於十多至二十年內償還全部ODA貸款,期間更有機會從日元可能的貶值中受惠。

 

 

值得留意的是,日本對中國的經濟援助不只有由外務省主導的ODA,與ODA平行進行尚有由財務省以「資源貸款」名目向中國發放,不公表的長期低息貸款。雖然有關貸款亦已中止,但據報其累積金額超過3萬億日元,加上ODA,日本歷年對中國的直接援助金額至少逾6萬億日元,而這尚未將日本透過國際組織進行的對華援助計算在內。日本國際協力銀行(JIBC)2008年前是對華ODA借款的發放機構,此後仍活躍於中國的融資事務,而JBIC最新一筆對中國進出口銀行的500萬美元貸款目前仍在審核中。

中國在2009年已透過ODA獲得超過50億美元無償援助 (圖片來源:Wikimedia Commons)

日本對華ODA的終結,標示中日在經濟及發展問題上地位變得「對等」,未來兩國於有關方面能否從「戰略競爭」走向「戰略合作」,實在值得關注。亞洲開發銀行(Asian Development Bank; ADB;簡稱「亞開行」)總裁中尾武彥早前表示,亞開行與中國主導的亞洲基礎設施投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank; AIIB;簡稱「亞投行」)是合作而不是競爭的關係。兩行已對至少四個項目進行共同融資,中尾希望未來能增加共同融資的項目。而「第三方市場合作」是中日合作的最新趨勢,當中針對基建項目的方針是結合中國的價格優勢和日本的管理及技術長處,泰國曼谷的架空輕軌鐵路(BTS)據報是首個受惠於中日第三方市場合作的項目。除亞開行相對亞投行外,金融上JIBC與中國進出口銀行的合作經歷;文化上兩國之間至今締結了252對「友好城市」,此等對應結構部分體現了過去的競爭勢態,在新時代中也將能為未來的中日合作奠下良好基礎。

 

大平首相當初懷著日中友好的個人願景提出對華ODA,1988年日相竹下登表示對華ODA的主要目的是為了「打動中國人民的心」,多年來日本對華ODA在中國民間流傳不廣實屬遺憾。此次ODA的完全終止的消息經中國官媒大幅報道,在中國網民間引起正面迴響。然而除了對過去日本的援助表示由衷感謝外,中日兩國人民更應面向未來,尋求將中日合作,以至中日關係昇華至更緊密的新高度。

 

(作者洪明超

 

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