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【FI Prime Exclusives】”主權擔保債務“:帶路國家頭上的金剛箍

過份沉溺這種融資形式,對「一帶一路」低收入發展中國家的長遠發展來說,一定是弊大於利,特別是把債務用於難以產生利潤的公共基建工程上。基建項目融資一般有兩種主要方法:透過由政府承擔債務的「公共融資」(Public Finance)或僅由項目盈利支持還債的「項目融資」(Project Finance)。沒有一種融資方法更優勝,還要取決借貸雙方達成的協議細節或宏觀環境。

 

中國自推行「一帶一路」政策而來,讓中國企業走出去,在不少低收入發展中國家承建鐵路、發電廠等基建項目,除了消耗國内過剩產能以外亦作為對外示好外交政策重要一環的一面。理論上,借用中國古諺,“授人之以魚不如授之以漁”,如果是中國無償地向這些國家借貸以及投資基建項目,的確是一樁雙贏的美事—–然而,細看近日帶路國家的狀況,恐怕這不過是外界一個一廂情願的想法而已。這種援助外交的本質,是北京要向因政經體制或因貪污成風,或因人權狀況等因素而無法向國際組織借貸的國家提供主權及主權擔保對外債務(Sovereign and Sovereign Guaranteed Debt)融資,從而在金融層面控制這些國家資源的途徑。

 

何謂主權擔保對外債務?

 

顧名思義,主權對外債務的意思不贅。至於主權擔保對外債務,簡單來說就是一般由私人企業、國有企業等實體向外國借款,由所在國政府機構擔保的債務。若果對外借款的實體違約,作為債務擔保人的政府機構就必須代其履行償還債務的義務。若在財政及會計規範較成熟的國家,這些政府必須把這些潛在公共債務視為「或有負債」(Contingent Liabilities),披露在國家資產負債表上。換言之,「或有債務」成為政府不可準確預料的財政負擔。

 

然而,財政制度不那麼成熟及透明的國家,往往不會披露這類「或有債務」在他們的負債表上。在「一帶一路」政策的語境下,主權擔保對外債務等於中國國家開發銀行或中國進出口銀行等政策銀行(債權人)與低收入發展中國家政府(債務擔保人)在枱底下達成的保密承諾。透過此貸款方式對後者好處,是在帳面上這類債務是由私人企業或國有企業(債務人)來承擔,與政府本身對外債務分道揚鑣。根據上述邏輯,除了債務擔保人自身及債權人之外,外界無從得知準擔保債務的明細及數額。對身為債務擔保人的政府來說,債務人成為「一帶一路」項目融資的白手套角色。另一方面,這情況亦往往容易令當權者易於貪污。

 

過份沉溺這種融資形式,對「一帶一路」低收入發展中國家的長遠發展來說,一定是弊大於利,特別是把債務用於難以產生利潤的公共基建工程上。基建項目融資一般有兩種主要方法:透過由政府承擔債務的「公共融資」(Public Finance)或僅由項目盈利支持還債的「項目融資」(Project Finance)。沒有一種融資方法更優勝,還要取決借貸雙方達成的協議細節或宏觀環境。

 

對公共財政不穩健、透明度低、又依賴債務擔保形式作基建融資的國家來說,是中國「債務外交」的囊中物。這類債務人所屬政府往往誇大其辭,訛稱在沒有自身擔保債務的情形下,基建項目落成後能夠以自身營運的利潤支持還債,其實是天方夜潭。根據美國智庫全球發展中心(CGD)的研究報告所言,從相關經驗得知,往往因為基建難以產生可觀利潤或本身經營不善,大部分債務人所屬政府都會暗地裡承擔債務 —— 除了帶來融資定位混淆、風險分配不清、國家財務惡化的問題之外,更令整個國家、甚至下一代無從得知政府背後有多少隱藏債務。隱藏的主權擔保對外債務,削弱了債務擔保人的債務可持續性,以致他們被迫抵押資產、動用項目利潤、或利用資源作還債,這正是中國「債務外交」的重點所在。

 

泥足深陷 —— 中國的「債務外交」

 

本文選擇了馬爾代夫和老撾,探討「一帶一路」低收入發展中國家如何透過(或懷疑使用)政府擔保對外債務作為融資形式。原因有三:首先,在德國基爾世界經濟研究所(Kiel Institute for the World Economy)最新出版的「中國海外貸款報告中,這兩國是接受中國直接債務(主權及主權擔保對外債務,為估算數值)佔 GDP 比例最高的首 10 位國家;第二,他們皆被 CGD 列為因「一帶一路」相關的未來融資(Future Financing)而增加陷入「主權債務」風險的首 8 位國家;第三,這兩國的特徵,大多與本文前述的討論吻合。

首 30 名對中國債務佔 GDP 比例最重的國家,與其他債權人比較(資料來源:基爾報告)
參加「一帶一路」計劃的68個國家中,有23個面臨「債務困擾」(Debt Distress)的風險,當中有8國更因「一帶一路」相關的未來融資(Future Financing)而增加了陷入「主權債務」的風險(資料來源:美國智庫全球發展中心,CGD)

 

依上圖可見,馬爾代夫對中國直接債務佔 GDP 比例超過 3 成,晉身三甲。在前總統亞明(Abdulla Yameen)時期,馬爾代夫參與不少「一帶一路」基建項目,代表作有「中國 — 馬爾代夫友誼大橋」。可是,2018 年透過民選選出的現任總統薩利赫(Ibrahim Mohamed Solih)政府揭發了亞明政府欠中國的政府擔保債務。現任總統顧問穆罕默德·納希德(Mohamed Nasheed)指出,政權更替後旋即審查與中國公司的合約,發現除了政府對中國債務之外,還背上不少對中國公司的擔保債務,估計逾 30 億美元。2018 年馬爾代夫 GDP 只有 53 億美元,這類未申報的債務總額就超過了一半 GDP。其中,親亞明政府的旅遊業大亨 Ahmed Siyam Mohamed 的渡假村項目 ,以及由國企房屋開發公司(Housing Development Corporation)在胡魯馬累(Hulhumale)的建設項目,均被新政府揭發是由中方貸款、政府擔保的項目。此現象亦道出亞明政府貪污成性,私相授受的風氣。

 

至於老撾,最矚目的是中國在該國承建的「老撾 — 中國鐵路」項目。該 420 公里的鐵路項目成本為 67 億美元佔國家 4 成 GDP ,約三分之一由中國老撾合資成立的公司融資 —— 老撾政府付出 7 億美元,涉資 3 成,其中 4.8 億由中國進出口銀行貸款,剩下 2.2 億則由老撾政府直接撥款。另外三分之二項目資金則來自中國貸款。雖然老撾財政部聲言政府不會擔保鐵路項目的所有債務,但 IMF 早己質疑鐵路營運利潤根本無能力抵銷這筆巨額債務,到最後只能由政府承擔。由於合約條款內容保密,外界擔心老撾政府一旦違約,可能要用國家財產抵債。

 

由此可見,不少參與中國「一帶一路」項目的低收入發展中國家,都背上主權擔保對外債務,而且外界以致國民更無法知曉箇中細節,這無疑是隱性的計時炸彈。以上國家與中國在枱底下達成的承諾,是「一帶一路」債務陷阱的根源所在。

 

(原文刊於Fortune Insight Prime,作者孫超群)

 

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