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【蘋果日報特約】美式制裁收效不似預期:委內瑞拉和伊朗案例分析

無可否認,美國過往有少許取得階段性成果的制裁案例,但若然制裁的目標是推動政權更迭,那麼被制裁的對象勢必寸步不讓。尤有甚之,美式制裁難免對被制裁國家的無辜平民造成附帶傷害。雖然美國的制裁大多豁免食物、藥物和醫療設備,但被制裁的委內瑞拉和伊朗的經濟危機均有惡化的跡象,失業率和通脹均飆升。若然制裁是為了追求有可能達成的目標,那麼制裁是符合比例原則的手段;但若然制裁的目標是政權更迭,那麼制裁便是懲罰性的措施。儘管獨裁政權值得受到懲罰,但受獨裁政權箝制的平民不應被納入受制裁之列。在難以避免傷及無辜平民的前提下,如果制裁是為了追求政權更迭等難於登天的目標,那麼制裁便是不符合比例原則的手段。

 

美國近半世紀不時對獨裁國家實施嚴厲的制裁,目標是令受制裁的國家在財政上備受孤立,使她們難以有足夠的資源繼續組織和發動邪惡活動,最終逼使她們放棄相關活動,甚或使她們分崩離析。然而,從伊朗和委內瑞拉的案例來看,縱然兩國面臨嚴重的經濟困境,但她們的獨裁統治者並無意欲作任何讓步,箇中原因值得深究。

 

無可否認,美國過往有少許取得階段性成果的制裁案例,例如成功逼使緬甸軍政府2015年落實民主選舉和令伊朗願意坐在談判桌上商討核裁減協議,但前美國中央情報局前副局長David S. Cohen和耶魯大學法學院法學博士候選人Zoe A. Y. Weinberg去年4月29日在《外交雜誌》發表文章分析指,美式制裁成功的前提是被制裁的對象清楚知道她們可如何回應令美國撤回制裁,而即使她們要因此付出痛苦的財政或經濟代價,她們的讓步仍然有理想的回報可言(註一)。可是,若然制裁的目標是推動政權更迭,那麼被制裁的對象勢必寸步不讓,原因是退讓的代價遠較自身的得益大(註二)。

 

若然制裁的目標是推動政權更迭,那麼被制裁的對象勢必寸步不讓,原因是退讓的代價遠較自身的得益大。(圖片來源: Wikimedia Commons)

Cohen和Weinberg表示,美國在2013年至2014年加強制裁伊朗期間,雖然有部分美國國會議員和智庫強烈建議美方應持續制裁伊朗直至對方的獨裁政權倒台為止,但沒有任何跡象顯示伊朗獨裁政權已接近倒台邊緣,亦沒有任何歷史先例證明長期制裁獨裁政權可導致對方倒台。儘管美方制裁伊朗和委內瑞拉加劇了她們的經濟危機,但她們在國內對付異見人士不僅沒有變得手軟,反而變本加厲(註三)。誠然,相對於一意孤行重啟對伊朗的制裁,美國在制裁委內瑞拉的事宜上得到50多個國家的附和。然而,由於馬杜羅得到軍隊忠誠的擁戴和俄國的撐腰,所以馬杜羅迄今仍毫無退位的意欲。

 

一般而言,制裁旨在削弱對方的資源,使她們難以持續組織邪惡的活動。可是,制裁往往會造成多種副作用,例如令全球商貿的合規成本(compliance cost)急增、擾亂全球市場運作、殃及無辜的平民、讓全球的獨裁國家趁機延伸在國際上的影響力等。若然美國不理會盟友的意見獨行獨斷,那在長遠上更會破壞盟友之間的互信,削弱美國在國際社會上的信譽。

 

制裁副作用多 平民受害首當其衝

具體來說,美國制裁委內瑞拉和伊朗的細節異常複雜。首先,美國禁止國家境內所有人和機構與委內瑞拉和伊朗有生意往來。其次,美國要美籍公民及美資公司與任何跟伊朗有貿易往來的機構斷絕來往。這種制裁的方式給美國和外國企業帶來巨大的合規成本和法律風險(註四)。此外,這種制裁方式可能無意間擾亂市場,例如美國制裁全球第二大鋁業公司俄鋁,最後逼使特朗普在推出制裁時包含了一系列的轄免範疇,以免全球的鋁業市場傾瀉(註五)。

 

一般而言,制裁旨在削弱對方的資源,使它難以持續組織邪惡的活動。(圖片來源: Wikimedia Commons)

尤有甚之,美式制裁難免對被制裁國家的無辜平民造成附帶傷害。雖然美國的制裁大多豁免食物、藥物和醫療設備,但被制裁的委內瑞拉和伊朗的經濟危機均有惡化的跡象,失業率和通脹均飆升。若然制裁是為了追求有可能達成的目標,例如奧巴馬時期為核談判創造空間,那麼制裁是符合比例原則的手段,但若然制裁的目標是政權更迭,那麼制裁便是懲罰性的措施(註六)。Cohen和Weinberg強調,儘管獨裁政權值得受到懲罰,但受獨裁政權箝制的平民不應被納入受制裁之列。在難以避免傷及無辜平民的前提下,如果制裁是為了追求政權更迭等難於登天的目標,那麼制裁便是不符合比例原則的手段。

 

中俄乘虛而入 委伊獨裁政權更易存活

更糟糕的是,美國制裁委內瑞拉和伊朗,使俄國和中國等獨裁國家有機會乘虛而入擴大在國際上的影響力(註七)。事實上,俄國和中國樂意向馬杜羅政權提供借貸渡日,俄國更派遣軍隊協助馬杜羅政權(註八)。此外,儘管中國近一、兩年的經濟增長幅度下降,但她仍然需要大量能源去發展經濟(註九)。美國強硬制裁伊朗,恰恰讓中國有機會與伊朗洽談25年的全面合作協議,以極優惠的價格得到伊朗的能源供應。不僅如此,由於歐洲、澳洲、加拿大等多國企業擔心遭受美國制裁,早前紛紛撤出伊朗,所以中國華為可乘勢輕易拓展在伊朗的市場(註十)。同值一提的是,委內瑞拉與伊朗及土耳其因同病相憐而變得同氣連枝。例如,儘管馬杜羅政權今年5月仍然對委內瑞拉國民購買國產汽油有少量的補貼,但同時允許他們以國際價格任意購入從伊朗進口的汽油(註十一)。另外,今年七月,一間大型超市在委內瑞拉東部開張,超市內大部分的貨品均以波斯語標示(註十二)。土耳其則是委內瑞拉出口黃金的主要買家(註十三)。由此可見,美國制裁委內瑞拉和伊朗在很大程度上會令她們的市場拱手相讓給其他獨裁國家(註十四)。

 

平情而論,伊朗和委內瑞拉的經濟危機原因眾多,外界難以簡單劃分箇中有多少百分比是由兩國政府長年累月的規劃和管理不善造成,有多少百分比是由美國制裁造成(註十五)。然而,政府和市場均能建立一套應對機制去面對更嚴苛的外在環境。比方說,伊朗在美國的制裁下仍能增加非石油的出口貨品收入,其中一個主因是里亞爾(伊朗貨幣)大幅貶值,使伊朗貨品在市場上更有競爭力;伊朗容許私人企業有更大的發展空間,以及積極開拓中國、伊拉克、土耳其、阿富汗、委內瑞拉等市場,亦是出口收入不跌反升的關鍵(註十六)。今年3月,伊朗錄得413億美元的非石油出口貨品收入,當中約一半是製造品,石油出口收入則僅錄得90億美元(註十七)。委內瑞拉方面,馬杜羅2018年角逐連任總統時狠批反對派候選人亨利·法爾肯 (Henri Falcón)以美元作為委內瑞拉經濟結算貨幣的承諾為「把委內瑞拉賣給帝國主義」的表現,但他在去年11月已完全改變口風聲稱以美元作為國內正式交易的媒介並無任何問題,這種做法減低了委內瑞拉黑市尋租的空間(註十八)。

 

不過,美國藥石亂投的制裁對自身的傷害實值得正視,否則長遠上亦只會令自己「賠了夫人又折兵」。(圖片來源: Wikimedia Commons)

三餐不繼 獨裁國家平民易為五斗米折腰

今年新冠肺炎肆虐全球,對委內瑞拉和伊朗來說自然是雪上加霜。然而,委內瑞拉問題專家Francisco Rodríguez 今年10月9日在《外交雜誌》發表文章強調,雖然在正常的民主國家,經濟危機較易令選民在下一次選舉中投票趕走現屆政府,但威權政體可趁機加緊對人民的管控,其中一個原因是人民在水深火熱的環境下較易妥協屈服(註十九)。此外,委內瑞拉和伊朗均試圖把經濟危機完全諉過於美國的制裁。雖然民眾未必對官方的說法照單全收,但他們對美國制裁的怨憤不容忽視。美國重啟對伊朗的制裁後,伊朗強硬保守派在選舉中全新抬頭便可見一斑。另外,縱然委內瑞拉反對派領袖瓜伊多在號召推翻馬杜羅政權之初一度民望高企,但根據委內瑞拉民調機構Datanálisis近期的民調結果,反對美國的石油制裁的委內瑞拉平民一度高達71%(註二十)。在溫飽權不受保障的情況下,兩國人民對美國制裁的不滿勢必持續下去。

 

毋容置疑,相對於直接軍事介入,美國制裁獨裁政權的經濟成本和對國民造成人命傷亡的程度較低,而且與不少國民的道德直覺脗合,因此這個政策選項較易得到美國國會的支持。不過,美國藥石亂投的制裁對自身的傷害實值得正視,否則長遠上亦只會令自己「賠了夫人又折兵」。

 

註釋:
註一、二、三、四、五、六:Cohen, David S. & Weinberg, Zoe A. Y. 2019. “Sanctions Can’t Spark Regime Change,” Foreign Affairs, 29 April.
註七、九:DePetris, Daniel R. 2019. “How U.S. Sanctions Drive America’s Enemies Together,” The National Interest, 23 August.
註八、十三、十九、二十:Rodríguez, Francisco. 2020. “The United States Helps Venezuela’s Regime Survive,” Foreign Affairs, 9 October.
註十:Khaasteh, Reza. 2020. “How US Sanctions Drove Iran Into Huawei’s Arms,” The Diplomat, 22 October.
註十一、十二、十五、十六、十七、十八:Batmanghelidj, Esfandyar & Rodríguez, Francisco. 2020. “Sanctions Are Driving Iran and Venezuela Into Each Other’s Arms,” Foreign Policy, 17 September.
註十四:Saeed, Ferial Ara. 2020. “America Is Addicted to Economic Sanctions,” The National Interest, 7 October.

 

(原文刊於蘋果日報,作者楊庭輝)

 

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