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【蘋果日報特約】中國「一帶一路」債務外交無以為繼?

誠然,中國與中亞國家間不少雙邊貸款協議要求中資企業參與項目,讓中企受惠「走出去」。現在中企亦被鼓勵到中亞設廠投資製造業,故於配合國內經濟產業升級,可見海外投資項目多以低端工業優先,確保符合中國地緣經濟利益。所以獲得中國貸款支持的中資企業在東道國經營,其實都是中國的貸款戰略之一。

 

「一帶一路」倡議推行初時,中國積極貸款給沿線國家大興土木,他們因而身負巨額中國債務。早前德國基爾世界經濟研究所報告指,中國海外貸款協議高達6成以寬限期較短、利息較高的商業條款為主,超過5成有抵押品作擔保,因此有論者揣測中國以此奉行「債務陷阱外交」。但是,日前美國波士頓大學研究卻指出,2016年與2019年相比,中國主要政策銀行的海外貸款額有暴跌趨勢。


然而,實際上,這並不等於「一帶一路」倡議正在式微,而是轉向另一形式繼續存續而已。雖然中國政府與帶路國家政府間賬面上之公共貸款減少,但雙邊框架以外的的公共擔保貸款卻可能持續擴大,而帶路國家官方支持中國企業進行戰略性投資的意願仍然高企。

參考官方數據,中亞對中國的雙邊債務看似是逐漸減少。以哈薩克為例,國家與相關銀行及企業對中國公共債務由2014年今年第二季整體下跌了36%。而且哈薩克進行項目時,嘗試透過其他途徑融資。例如,2015年由中方貸款動工的首都輕軌鐵路項目,上年因雙方出現糾紛,中國對其終止貸款,使哈方轉從其他途徑融資。吉爾吉斯在2013至2017年間對中國的公共債務年增長維持在雙位數,但近兩年減至不過5%。另外,雖然塔吉克過往6年整體對外公共債務穩步上揚,但對中國債務的增長陷入停頓,可見塔吉克對資金的需求沒有終止,只是轉向其他融資來源。除了土庫曼外(因為沒有可靠官方數據),可能只有烏茲別克對中國的雙邊公共債務有增長趨勢。國家財政部數據顯示,政府對中國公共債務由2015年10億美元,大升至2019年的19億美元,近年主要融資項目,包括中方於2017及2019年貸款1.44億美元為烏方興建水力發電廠,及今年貸款3.09億美元予烏茲別克航空購買三架波音客機。 

雖然中國政府與帶路國家政府間賬面上之公共貸款減少,但雙邊框架以外的的公共擔保貸款卻可能持續擴大 (圖片來源: Wikimedia Commons)

 

中國投資轉型 基建變設廠

然而,以上從國家機構公布的數據實際上有一定局限性。除了公共債務之外,其實也有公共擔保債務(Publicly Guaranteed Debt),就是由私人企業借貸,公共機構擔保的債務。若對外借款的實體違約,作為債務擔保人的政府機構就必須代其履行償還債務的義務。若在財政及會計規範較成熟的國家,政府須把這些潛在公共債務視披露在國家資產負債表上。哈薩克國有銀行會披露對各國的PPG債務,例如在其負債表上顯示了由2017年至2019年對中國之公共擔保債務,整體呈上升趨勢。

更重要是,坊間一些數據庫或未能檢驗中國在海外貸款的全面運作方式,容易見樹不見林。智庫 Future Risk 研究總監 Tristan Kenderdine 在《外交家》反駁美國波士頓大學的數據庫,指其忽略了中國政策銀行和商業銀行在當地開設分支,在官方雙邊框架外直接向當地企業發放各種貸款。例如,2018年進駐哈薩克首都的國開行與當地企業達成32項融資協議,簽訂合同價值280億美元。這些貸款也是公共擔保債務的潛在來源之一。而且,該數據庫只覆蓋國開行及進出口銀行的貸款紀錄,這只屬「一帶一路」其中一部分而已。

若對外借款的實體違約,作為債務擔保人的政府機構就必須代其履行償還債務的義務。若在財政及會計規範較成熟的國家,政府須把這些潛在公共債務視披露在國家資產負債表上 (圖片來源: Wikimedia Commons)

另一方面,整體上中國近年減少向中亞國家貸款興建道路鐵路等基建項目,取而代之是多了鼓勵中資企業在當地設廠投資製造業。哈薩克方面,近十數年該國出現過兩波中資流入潮。第一波中資潮發生在2007至2013年間,投資主要集中在油氣開採和化石原料相關行業;第二波則在2016年至今,涉獵延伸至化學工程、礦業、食品加工及其他製造業,主要以合資形式設廠,投資更多樣化,具體的有卡拉干達巴士廠,克孜勒奧爾達水泥廠玻璃廠。烏茲別克近年似乎也有同樣情況,實際項目包括烏政府與中信集團和河南中光學集團合資的監察設備製造廠等等。吉爾吉斯塔吉克近年也持續每年吸納相當數量的中資,雖然表現不如前兩國,但他們亦積極實行優惠政策(如稅務優惠及免地租等),並以合資方式鼓勵中資設廠,範圍偏重礦業、煉油、水泥以及紡織等等。

 

誠然,中國與中亞國家間不少雙邊貸款協議要求中資企業參與項目,讓中企受惠「走出去」。現在中企亦被鼓勵到中亞設廠投資製造業,故於配合國內經濟產業升級,可見海外投資項目多以低端工業優先,確保符合中國地緣經濟利益。所以獲得中國貸款支持的中資企業在東道國經營,其實都是中國的貸款戰略之一。

中國的海外債務運作相當複雜,難以透過官方數字斷言現時情況。無論如何,必須注意的是,除了公共擔保債務為現況增添不確定性外,今年武漢肺炎亦令全球經濟衰退,或掀起債務國違約潮,加上帶路國家的主權風險因素(如吉爾吉斯示威及反華情緒),隨時令「一帶一路」倡議進退失據。

 

(原文刊於蘋果日報,作者孫超群)

 

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