地區研究 學術經緯 專題研究 政經脈絡 東盟

【聯合早報特約】菲律賓新憲法進步的包裝也裹不著民主倒退

事實上,菲國多年政經社會分配不均的幣端,是源於「單一制」問題,還是始於中央缺乏行政改革決心,導致部份政治家族能夠實現野心延續利益、壟斷朝綱?「聯邦制」在確立地方財政自主同時,卻又可能斬纜切斷財困地區對中央經濟援助的依賴,會否本末倒置加劇經濟問題?根據阿羅約夫人草案,各地方政府在聯邦參議院沒有合符比例的代表發聲,又會否合符聯邦制的公平原則?這個答案相信菲律賓上下尋覓多年仍然苦無鐵證。不過,儘管阿羅約夫人在眾院投票中以特快車速三讀通過修憲草案,但參議院以及民間對「聯邦制」的改革方案似乎不願買帳。今年五月的中期選舉,正好提供機會讓正反雙方各顯真章。

 

反毒戰爭、脫美親中、用髒話罵遍歐美領導人等行徑,大抵是讀者眼中菲律賓總統杜特爾特(Rodrigo Duterte)讓人感到「惹火」的地方。不過,現時菲律賓政客十分關注的,卻並非這些問題,而是近年國內輿論談得面紅耳赤的cha-cha,即修憲(Charter Change)議題。

去年年初開始,杜特爾特委任修憲諮詢委員會,七月把修憲建議書呈交國會,作為修憲草案的雛形。同年九月,前總統暨現任國會眾議院院長阿羅約夫人(Gloria Macapagal-Arroyo)聯同二十一位議員合力擬定修憲草案,並在十二月完成眾院三讀,待參議院通過(註:須獲得四分三參議員支持),便能夠附諸全國公投,可能成功首次修改目前這份由1987年開始沿用至今的憲法。

討論修憲的初衷,始終無法擺脫菲國政壇一個老掉牙的問題:到底當下菲律賓正在實施的「單一制」模式,是否窒礙菲律賓發展的元凶?

1987憲法列明菲律賓是「單一制」國家,意味權力中心集中於馬尼拉都會區,法律、資源供給、徵稅等項目均由中央說了算。縱使菲律賓政府後來多次嘗試推動下放權力,透過「去中心化」(decentralization)加強地方省鎮行政單位的自治能力,但這些單位只是獲得開支自主權,徵稅能力仍受中央指揮,部份邊陲城市更需要依賴中央施予援助才能勉強撐過去。簡而言之,在「單一制」之下,中央地方權力架構仍然處於不對等的狀態。

其次,權力下放並沒有一如倡議者推銷所指,能夠有效促進地方民主。反而,這種吊兒郎當的關係令中央地方之間的界線曖昧不清,鼓吹赤裸裸的利益輸送。總統利用他掌管預算案的權力輕易調配資金,挑選個別關係友好、影響力較廣泛的政治家族,向後者負責的地方行政單位提供額外資源,換取他們的國會代表贊成中央政府的草案。源自中央的資源為政治家族提供資本,讓他們能夠買通地方選民的民心,延續其家族王朝;對總統而言,這種曖昧關係則保持其施政順暢,甚至可以為其繼任者舗路,確保這些家族在大選中將會投票報答「恩情」。(註:憲法限制每名總統只有六年任期,不得連任)

置身於權力邊陲的地方及族群,經常被提醒「單一制」象徵著中央向地方欺壓、殖民者壓迫少數的符號圖騰。南部棉蘭老島的摩洛人(Moros)和北部呂宋島科迪勒拉(Cordillera)的伊哥諾特人(Igorots),無論在文化、歷史、宗教信仰,與主流菲律賓人都存有不少差異,然而經常代表天主教的中央往往主宰決策過程,漠視這些邊陲的感覺,屢屢激起矛盾衝突。摩洛族發起的武裝組織從六十年代開始多次與菲律賓軍警交鋒,務求中央政府妥協承諾高度自治,任由摩洛人自行決定「摩洛國」的內部事務。包括杜特爾特在內的論者認為,唯有通過聯邦制承認「摩洛國」屬於自治州的地位,才可化解多年來的內戰紛爭。

伊哥諾特人及其他種族在文化、歷史、宗教信仰,與主流菲律賓人都存有不少差異 (圖片來源: Wikimedia Commons)

關於「聯邦州」對「單一制」的優劣比較實在不是一個新課題。阿羅約夫人執政期間(2001—2010)便多次牽起修憲改制的討論。杜特爾特在2016年競選總統期間,多番使用「抗殖」論述(註:例如稱呼馬尼拉作「帝都」(Imperial Manila))爭取邊陲城市、新興中產階層的支持。對這些支持者而言,馬尼拉都會幾乎已遭到「貪婪的」政治菁英腐蝕,他們置群眾利益於不顧。若果「聯邦制」容許這群受壓迫人民推翻暴政,容許各地區單位「自己地方自己救」,容許馬尼拉重返「法律與秩序」,那麼「杜粉」眼中的「聯邦制」自然是個好東西。

但,這份「聯邦制」草案就只是平分中央地區權力這麼簡單嗎?

誠然,無論是杜特爾特所屬的「民主—人民力量黨」(PDP-LABAN)智庫建議、修憲諮詢委員會、阿羅約夫人的修憲草案以及其餘的修憲提案之中,改變菲律賓政治架構成聯邦共和制度,都是每份文件的最大共通點。這些草案分別列出地區政府和聯邦政府的權限,自動承認「摩洛國」的地位,並且一致承認2016年「南海仲裁案」對南海海洋地物及權益的裁判結果。

然而,影響力較大的修憲諮委會和阿羅約夫人的文件並沒仔細提及菲律賓該如何從「單一制」邁向「聯邦制」。以「地區政府」的產生方法為例,阿羅約草案甚至沒有說明菲律賓改制後到底會有多少個「州」,相反只是列出地方行政單位可向國會申請「建州」,但設定「地區憲法」的基本責任依舊由國會負責。假設新憲法即時生效,隨時只有「摩洛國」一個自治地區。與此同時,中央仍然有效藉著國會選舉決定「建州」前途,令外間無從分辨「聯邦」和一個更全面的「權力下放」之間的區別。

杜特爾特脫美親中等的「惹火」行徑引起不少輿論,但現時菲律賓政客比較關注的是國內的修憲議題 (圖片來源: Wikimedia Commons)

諷刺的地方是,象徵摩洛國「迷你憲法」的《摩洛國組織法》已於去年八月簽署生效,而「摩洛國」的新版圖亦將於今年一月透過地方公投表決。既然修憲成功與否無礙「摩洛國」的自治地位,而阿羅約夫人的修憲草案也不會自動促成新的自治地區,那「聯邦制」草案的意義究竟為何?

相比其他修憲提議,阿羅約夫人草案最「顛覆性」的條文,莫過於廢除參、眾議員的連任限制,刪去舊憲法一道反對「家族政治」(political dynasties)的條文,以及剔除副總統羅布雷多(Leni Robredo)在過渡期的繼任權。如上所言,「家族政治」向來是國會議席的主導勢力。有研究顯示,有「政治家族」背景的議員佔全國的75%,遠遠超越美國(6%)、希臘(10%)和泰國(42%)的比例。阿羅約夫人草案廢除連任限制,無疑連碩果僅餘的、鼓勵公正公平選舉的「遮醜布」都要撕去,令「家族政治」合法永續,把異見聲音(註:羅布雷多來自與杜特爾特及阿羅約夫人「敵對的」自由黨)封殺。

事實上,菲國多年政經社會分配不均的幣端,是源於「單一制」問題,還是始於中央缺乏行政改革決心,導致部份政治家族能夠實現野心延續利益、壟斷朝綱?「聯邦制」在確立地方財政自主同時,卻又可能斬纜切斷財困地區對中央經濟援助的依賴,會否本末倒置加劇經濟問題?根據阿羅約夫人草案,各地方政府在聯邦參議院沒有合符比例的代表發聲,又會否合符聯邦制的公平原則?這個答案相信菲律賓上下尋覓多年仍然苦無鐵證。不過,儘管阿羅約夫人在眾院投票中以特快車速三讀通過修憲草案,但參議院以及民間對「聯邦制」的改革方案似乎不願買帳。今年五月的中期選舉,正好提供機會讓正反雙方各顯真章。

 

(原文刊於聯合早報,作者馮嘉誠)

 

對以上有興趣,你可能會希望知道更多:

東南亞勞動力外流因應方式

2019年的東南亞烈火莫息還是風雨不止

東南亞失落的禁毒時代

「菲律賓特朗普」的毒品聖戰 貧民不明不白魂斷風暴中

來自馬拉維的警世:東亞「後ISIS時代」的來臨

「發展主義」的瓶頸?東南亞國家建立社會保障制度的挑戰

向你的朋友分享這篇文章吧!
The Glocal 盡力為華文圈讀者帶來深入及最新的國際政經評論,喜歡我們的話請向我們捐款並多多支持!你的支持是我們做得更好的動力。

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *