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【聯合早報特約】疫情、債務、政爭夾擊下的南美新興市場

南美遠離「世界島」 (World-Island),也正好是地球上與東南亞距離最遙遠的地方,但在全球化體系裡,當地產生的蝴蝶效應仍舊不容忽視——其大量出口到各國的鋼鋁、大豆、可可等物產,在疫情肆虐、本國貨幣大幅貶值等狀況下,對國際價格和環球經濟所造成的種種牽動,正是其中一例。而從當地的視角出發,南共市欲與萬里之外的新加坡洽簽自貿協定,則是因為視本地為整個東南亞最堪信賴的國際樞紐,並期盼以此為支點,進軍亞細安市場。兩地未來「後疫情時代」是否能重新擦出火花,甚或在低迷的市況中捕捉到互補雙贏的合作機遇,實在值得繼續觀察。

 

冠病對全球經濟的打擊進一步顯現,身為G20僅有的兩個南美成員國,巴西和阿根廷的最新形勢格外令人憂慮。5月22日,巴西單日確診病例首度突破兩萬宗,全國累積病例總數躍升至全球第二高、僅次於美國,世界衛生組織 (WHO) 正式將南美洲列為瘟疫的「新中心」。同日,阿根廷國債正式處於「事實違約」(virtual default) 狀態,當局與國際債權人的分歧卻依舊尖銳,雙方只能再度約定延後談判期限。事實上,阿根廷上月還以「集中精力應對疫情下的內政」為由,單方面宣佈與巴西等國分道揚鑣,暫停推進所有進行中的南方共同市場 (Mercosur,南共市) 對外自由貿易協定 (FTA) 協商進程,與之已談判近兩年的新加坡也因而受到牽連。

 

巴阿兩國體量龐大,合共擁有整個南美洲的63%土地面積、60%人口,國民生產總值之和與英國、法國、印度不相伯仲。回望冷戰末年,當時經濟區域主義 (economic regionalism) 漸成風氣,兩國亦有意透過消除貿易壁壘、建立關稅同盟等行動壯大自身力量,緩解美國等域外強權對美洲南錐的單向影響力。秉持相同理念的南共市,則隨著夾在巴阿國土之間的小國烏拉圭、巴拉圭加盟,而於1991年誕生。過去29年來,四個成員國在共同維護民主體制、扶持弱勢地區發展等方面的表現頗受肯定,但彼此間的政治張力並沒有因為經濟結盟而徹底消失,箇中的主線,則依然是巴阿雙方的瑜亮情結。

 

放眼全球舞台,巴西是爭取聯合國安理會常任理事國席位的「四國聯盟」(G4 Nations) 一員,長期渴望憑「入常」鞏固拉美「一哥」地位;「二哥」阿根廷有見及此,則與拉美第三大國墨西哥共同擔任反四國聯盟的「咖啡俱樂部」(UfC) 拉美區領袖,壓制巴西野心。進一步加深兩國分歧的,其實是2003年起,雙方的經濟路線、意識形態差異:巴西執政者不分左右,均對新自由主義持審慎務實態度,願意與域外國家擴大合作關係;反觀阿根廷,2003至2015年間先後出任總統的基什內爾夫婦 (Néstor & Cristina Kirchner) 則高舉反新自由主義大旗,且與巴西的「外向型」取態相反,更為強調拉美國家內部應組建緊密的「經濟軸心」。2012年,查韋斯 (Hugo Chavez) 掌權的委內瑞拉加入南共市、成為第五個成員國,阿根廷對於比自己更左、更反市場、而且高調反美的委國毫不忌諱,經常與之並肩對巴西路線大唱反調。

 

然而在2015年總統大選中,基什內爾陣營意外被右派對手擊敗,阿根廷政壇瞬間變天。失去基什內爾主義 (Kirchnerismo) 的勢力制約,後續四年的南共市歷史軌跡也隨之被改變:經濟動蕩、政權合法性成疑的委內瑞拉,2017年被其餘成員國一致通過,永久中止其會籍;停滯多年的對歐盟自貿談判 (Mercosur-EU FTA Negotiations) 也配合著微妙的國際外貿新氣候而進展迅速,雙方最終更於去年6月,達成被譽為「南北合作里程碑」的歷史性協定。南共市對新加坡、韓國、加拿大等域外發達國家的同類談判,也正是趁著這段期間全面展開。

阿根廷的基什內爾陣營重奪江山,新任總統費爾南德斯上任後旋即不願接受前任與巴西等國達成的「共同對外關稅 (CET) 減半」共識,從而「保護本國市場」 (圖片來源: Wikimedia Commons)

惟隨著去年10月基什內爾陣營重奪阿根廷江山,南共市也開始面臨鐘擺效應。新任總統費爾南德斯 (Alberto Fernandez) 上台後不久,旋即提出基於「保護本國市場」考量,不願接受前任與另外三國達成的「共同對外關稅 (CET) 減半」共識,並與極右翼的巴西總統博爾索納羅 (Jair Bolsonaro) 爆發連場外交論戰。今年3月,疫情開始在南美大規模爆發,隨之而來的民生困局、加上同步降臨的國債違約危機,更令費爾南德斯順勢宣佈退出前述進行中的南共市自貿談判。有關舉動導致悉數由右派執政的另外三國怒火加劇,因為根據2000年通過的南共市決議 (Resolución 32/00),各成員國不能單獨與非成員國洽簽雙邊協定,這意味著另外三國推進談判的意願再強烈,如今也只能被迫原地踏步。博爾索納羅已多次揚言,假如對外自貿談判的出路繼續被其它成員國堵塞,巴西將不惜徹底退出南共市。

 

無論是「自貿退場」爭議、還是國債談判僵局,現階段的阿根廷政府均在採取「一邊漫天要價落地還錢、一邊以拖待變」的策略。面對三國反彈,費爾南德斯先是公開保證阿根廷對南共市的其它承諾不受影響,繼而亮出底牌,透露自己願意重新促成相關談判,條件是「容許阿根廷以『另一種速度』逐步履行協定」——當中的玄機在於,對阿根廷最有利的局面,實際上是要將巴西與自身的外貿談判進度綁定在一定距離內,因為一旦巴西徹底擺脫南共市、逕自向域外國家高度開放其龐大市場,其最終結果不論是「損人利己」抑或「損人不利己」,都很可能導致南美外貿平衡格局被打破,並對阿根廷經濟構成嚴峻衝擊。

 

而面對國際債權人催收欠款,費爾南德斯顯然同樣面臨兩難局面:全盤遵守嚴苛的還款協定,阿根廷財政恐將被搾乾;但若一拍兩散、任由阿根廷出現史上第九次債務違約,政府未來將更不容易向外舉債,國家財政終必痛失重振經濟的一大資金來源,後果得不償失。因此,當局一方面拋出未來三年免還本金與利息、且還款額大打折扣的650億美金債務重組提案,試探債權人底線;另一方面則展現確有還款誠意的公關形象,從而說服對方暫不訴諸法律行動,而是繼續與自己留在談判桌,就各項提案和反提案展開漫長討論。最好的結果,自然是爭取在未來兩三週內成功「苦撐待變」,讓債權人接受「聊勝於無」的折衷選項。

博爾索納所任命的兩任衛生部長,先後分別因抗議其「佛系抗疫」路線而被辭退和主動離職,巴西疫情及政局也因而同時失控 (圖片來源: Wikimedia Commons)

與阿根廷的「閉關鎖國」相反,巴西則在極右翼總統的領導下,滑向「無懼疫情、經濟優先」的另一個極端。疫情爆發至今,博爾索納羅極力淡化病毒的嚴重性,屢屢宣稱是次肺炎不過是「小流感」、阻撓全體國民接受長期隔離,其種種言行和「佛系抗疫」手段與美國實有幾分相似,只是巴西的國力和韌性能否與美國相提並論、禁得住如此風浪,恐怕大有疑問。烏拉圭、巴拉圭反感阿根廷貿易政策的同時,更對巴西抗疫乏術越來越不滿:其餘三國疫情明明已陸續受控,每況愈下的巴西無疑令前者重新「全面通關」、恢復經濟活動的壓力陡增;世衛把整個南美洲、而非單獨一國列為瘟疫「新中心」,足見各國的努力正在被巴西無情抵銷。更嚴重的是,巴西已錯過與三國同步「休養生息」的良機,「因快得慢」的惡果,卻終須反映在各國對巴西的外貿帳面上。南美經濟的復甦速度將在多大程度上被巴西拖慢,恐仍難以預計。

 

除了對外引起齟齬,失控的疫情更開始反噬巴西政局。博爾索納羅本來已因一系列政爭,包括4月24日親自開除聯邦警察總長,觸發司法部長憤而辭官、並倒戈指控自己「干預司法、包庇涉貪親信」,而被重挫管治威望;同樣由他任命的兩任衛生部長,竟也因抗議其「佛系抗疫」路線,而於4月16日、5月15日分別被辭退和主動離職。政爭與抗疫形勢相互交織下,最新民調顯示,巴西總統的支持率已進一步下滑至32%、反對率則攀升至55%,52%民意更認為他應當辭職或被國會彈劾。隨著國會反對派已開始蘊釀針對博爾索納羅的彈劾程序,身兼金磚五國 (BRICS) 一員的巴西政壇何去何從,頓成左右全球新興市場的又一變數。

 

南美遠離「世界島」 (World-Island),也正好是地球上與東南亞距離最遙遠的地方,但在全球化體系裡,當地產生的蝴蝶效應仍舊不容忽視——其大量出口到各國的鋼鋁、大豆、可可等物產,在疫情肆虐、本國貨幣大幅貶值等狀況下,對國際價格和環球經濟所造成的種種牽動,正是其中一例。而從當地的視角出發,南共市欲與萬里之外的新加坡洽簽自貿協定,則是因為視本地為整個東南亞最堪信賴的國際樞紐,並期盼以此為支點,進軍亞細安市場。兩地未來「後疫情時代」是否能重新擦出火花,甚或在低迷的市況中捕捉到互補雙贏的合作機遇,實在值得繼續觀察。

 

(原文刊於聯合早報,作者李浚賢)

 

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