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【聯合早報特約】歐盟能源轉型必須“過三關” 發展平衡,經濟體系改革,公民社會缺一不可

能源轉型需要所有成員一起合作解決整個歐盟的問題。為了使能源轉型在整個歐洲成功,國家之間需更深一步整合,在現有的歐盟框架内讓先進國幫助開發中國家,令歐洲的經濟分歧不嚴重惡化。而歐洲領導需與公民一同討論如何制定完整的能源轉型政策,在不失去「社會正義」的情況下,達到「環境正義」。

 

無論是在達沃斯還是在歐洲委員會,歐洲聯盟(EU)領導人都日益強調氣候變化是經濟政策的核心部分。響應Greta Thunberg的呼籲,儘管擁有龐大重工業的德國此前曾反對,總理默克爾卻也在2019年10月公開支持法國到2050年歐盟零碳排放的計劃。

 

可以見到,歐盟的領袖們亦認同氣候變遷的影響和嚴重性,然而,如何共同合作制定減碳方針卻是一大難題。歐盟政策制定必要,但每每無法在各個成員國之間獲得汎歐的認可性早已是老生常談,在環保經濟政策上也不例外。雖然建立戰略上獨立於外來入口,而且具可持續性的汎歐能源聯盟(Energy Union)是歐盟近年的政策主要目標,但卻因爲歐盟内成員國各自的經濟構成差異以及發展程度上的上下不一而進行得相當緩慢。不但東西歐的發展差距讓成員國之間的合作更加困難,而且,就算在相當發達的西歐國家,比如法國,也不容易在改革經濟體系的成本與代價之間取得平衡。歐盟一直是全球氣候變化政策的領導者,但為了防止該計劃成為紙上談兵,歐盟必須更團結,且必須更積極讓公民參與氣候變遷的議題。

德國及不少東歐國家過往比較排斥可再生能源,皆因它們擁有大量的煤炭業勞工 (圖片來源: Wikimedia Commons)

能源聯盟的挑戰

 

雖然歐盟領袖,尤其是西歐國家如法德荷等已發展經濟體,甚至近年儼然有東歐領袖之勢的波蘭都認可歐盟需要一個能源聯盟去顧全能源供應獨立,以及可持續性兩大戰略方針,然而由於各成員國發展速度不一以及來自俄羅斯以及海外的廉價化石能源等因素,歐盟能源聯盟的發展仍然遲緩。

 

實際上,能源聯盟的使命其實突出了西歐和東歐之間的差異,後者傾向於用傳統的化石燃料來確保能源穩定度。根據歐盟委員會(European Commission) 的研究報告指出,保加利亞、捷克、德國、波蘭和羅馬尼亞等有最多煤炭業勞工。儘管在當前的能源過渡計劃中並非所有這些工作都處於被淘汰的危險之中,但在煤炭產業工會的壓力下,過往來說,東歐國家和德國政府對可再生能源的排斥性比西歐國家更高。

 

更糟的是,由於因為這些國家主要依賴俄羅斯進口化石能源,這些國家常有出於政治動機的能源中斷風險。許多東歐國家仍依靠20世紀時建造的管道從俄羅斯進口天然氣或石油,部分原因正是建立從西歐進口的新管道非常昂貴。而既然經濟資源有限,這些國家較不希望投入大筆資本在較不穩定的可再生能源上。因此,東歐每每需要在綠色轉型和能源獨立之間做選擇。另外,儘管不是新興歐洲的一部分,德國也是俄羅斯能源最大進口國之一。2018年,德國通過管道從俄羅斯進口了約553億立方米的天然氣,是法國的兩倍多,也是歐盟所有國家中最多的國家[2]。若以能源獨立為優先考量的話,無怪乎東歐和德國寧願先保持國內煤炭業可持續生產,並在歐盟國家之間建立更多輸油管和氣管,讓能源進口源更多樣化,以期長遠不再成為歐盟與俄羅斯政治對立下的羔羊。

 

相比之下,西歐國家、挪威和瑞典通常擁有更多的經濟資源來投資可再生能源技術,並對綠色能源轉型抱有更積極的看法,認為綠色能源是提升歐盟「能源獨立」的方法。他們的消費者往往有更多的可支配收入,而且他們的勞動力教育水平更高,在勞工市場整體的角度來看更適合發明、改善、安裝、維護和運營可再生能源技術。這在可再生能源相關專利的趨勢中顯而易見。歐洲在2005-2011年間,是高價值減緩氣候變化技術(CCMT)的專利生產最高的區域,但這些專利都集中在西歐國家。對於已開發的歐洲國家來說,可再生技術除了除有環境效益、是能源獨立的新道路外,更是可外銷的一大商機。

 

在歐盟能源辯論顯現出了西歐和東歐之間的分歧,但最大的差異仍在經濟環境而不是自然資源。德國在以往歐盟能源議題中較保守,最初也與波蘭一起抵制馬克龍的減碳計畫。但實際上,德國在2015年擁有超過4,000項CCMT發明,是所有歐洲國家中最多的,也是歐洲GDP比專利比例最高的國家。在國內壓力下,默克爾最終決定支持馬克龍,並與他一同發表歐盟2050年碳中和的聯合聲明。如果德國和東歐國家的經濟情況更相似,德國和法國在此議題上的分歧就不可能這麼容易解決。

 

即使歐盟在兩大工業國引導下,已經制定出了2050年的碳中和計劃,並非所有成員國都適合使用同樣手段去進行一樣的能源轉型。毫無疑問,如何在有限的資源下,找到「能源獨立」和「綠能轉型」的平衡將會是東西歐團結共同向環保計劃前進的一大挑戰。

馬克龍在預算法案中提出了燃油稅引發了黃背心運動,同時引起國內對稅收和生態轉型的辯論 (圖片來源: Wikimedia Commons)

綠能政策、全民運動

 

雖然東西歐的經濟環境不同,兩方都須面對綠能政策對民眾的經濟影響,讓綠能政策不使國家分裂。就像其他發展中國家一樣,東歐國家的人民可支配收入較低,任何會提高能源價格或運輸成本的環境政策方面也就會因此面臨國內阻力。但是,如果能源轉型的負擔會導致更大的貧富差距,其實西歐國家也可能會出現同樣的問題。環境政策的弱點甚至可能助長全國民粹主義政黨,引導強大反建制情緒,最終不但可使歐盟往2050年脫碳的目標脫軌,嚴重者甚至會讓民粹主義這癱瘓政府和其他歐盟成員合作的能力。為了避免民眾抗議,環境政策終需與正確的社會政策結合,才能確保戰略目標達成之餘也能夠最大限度減低對於公民的生活水平的影響。

 

根據Bruegel的政策簡報,自1999年以來,歐盟的溫室氣體排放量有所減少,但運輸產業的溫室氣體排放量卻增加了20%。針對這個問題,馬克龍在法國的2019年預算法案中提出了燃油稅。然而,這一決定遭到了黃色背心的強烈抗議,最終迫使政府在2018年12月取消了燃油稅。

 

黃背心最初的抗議並非沒有根據。根據Institut des Politiques Publiques的分析,在馬克龍推出的那個2019預算下,收入最低的20%的大多數人的處境會更糟,而收入最高的1%的人則可能會受益最多。一部分原因是由於燃油稅的性質是遞減的。由於對燃料的需求與財富的增長不成正比,因此,工人階級,尤其是那些居住在郊區的通勤族,比富人更受到燃油稅的影響。如果以每人收入的百分比來表示,工人階級的燃油稅收將比其他階級更大。馬克龍最終在民眾強烈不滿下取消了燃油稅,抗議活動也開始了關於稅收和生態轉型的國家辯論。

 

為了達成2050年的脫炭目標,當前政策需進行修改,但是這些修改必須是一個民主化的過程,才能降低弱勢群體的附帶損害。以法國來舉例,就算法國有許多民眾是支持環境改革,在最初的抗議活動之後,法國的黃色背心與反建制政黨混雜在一起,且無期限抗議以外,還後來的抗議還漸漸偏離原初的稅改問題,強烈的反建制情緒甚至可能使歐盟能源轉型計劃更困難。

 

能源轉型需要所有成員一起合作解決整個歐盟的問題。為了使能源轉型在整個歐洲成功,國家之間需更深一步整合,在現有的歐盟框架内讓先進國幫助開發中國家,令歐洲的經濟分歧不嚴重惡化。而歐洲領導需與公民一同討論如何制定完整的能源轉型政策,在不失去「社會正義」的情況下,達到「環境正義」。

 

參考資料:

  1. “The multi-speed energy transition in Europe: Opportunities and challenges for EU energy security” by María de la Esperanza Mata Pérez, Daniel Scholten, Karen Smith Stegen
  2. “EU coal regions: opportunities and challenges ahead” commissioned by European Comission
  3. https://ec.europa.eu/eurostat/cache/infographs/energy/index.html
  4. “Climate change mitigation technologies in Europe – evidence from patent and economic data” by Graham Research Institute and LSE
  5. “The European Union Energy Transition: Key Priorities for the Next Five Years” by Bruegel

 

(原文刊於聯合早報,作者黃璟荃)

 

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