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【聯合早報特約】歐盟氣候法草案雖值嘉許仍缺乏約束力

歐盟必須以自身為典範,儘早遞出2030年以前完善的氣候變遷計畫,藉此要求其他貿易國訂下更嚴謹的氣候變遷計畫。不然,以現況來看,就算歐盟獨立達到2050碳中和的長期目標,要將暖化控制在1.5度,將會非常困難。

 

2018年,聯合國政府間氣候變遷小組 (IPCC) 對世界提出了一項警告:如果要達到巴黎協定(Paris Agreement)1.5度的目標,與2010年的碳排量水平相比,全球需要在2030年以前降低45%。IPCC 也強調將這個世紀的升溫維持在1.5度以內,是因為1.5度以上會造成一系列的氣候變化而增加不可逆轉變化的相關風險(如:生態的消失、更頻繁的乾旱和極端熱浪等)。舉例來說,將升溫控制在1.5度而不是2度的差別在夏季北極海沒有冰的可能性是每世紀一次,而不是每十年一次。

 

自報告出來後,歐盟更加積極地推動綠能轉型和減碳計畫。歐盟也在去年自定2050年以前要達到整體碳中和,而歐盟委員會也在今年三月4日推出對應的氣候法草案。然而,雖然2050年達到碳中和的這個目標已遙遙領先其他已開發經濟體的氣候政策,但是實際上仍然不足,甚至有拖延之嫌。正如瑞典學生氣候活動家Greta Thunberg和其他環保活動家批評所指,草案2050年的目標太遠,而且亦缺乏短期目標,令方案缺乏迫切性和約束性。距今不過10年的2030年IPCC臨界點,恐怕無法靠這樣一個法案去實現。

愛爾蘭曾以環保名義大量補助林業種樹,然而造成土壤質量惡化及破壞當地生態等問題 (圖片來源: Wikimedia Commons)

緩不濟急

在歐盟委員會初步討論草案時,2050的目標就已引來環保人士不滿的浪聲。其中,草案公佈前一天,由Thunberg帶領的34位青年活動家也在英國的氣候變遷資訊站Carbon Brief上發佈致歐盟委員會的公開信。內容除了再次提到IPCC研究報告結果之外,還講到歐盟2050年的目標太遠,而且草案如果沒有短期目標就沒有意義。雖然聽起來像是青年活動家不願妥協,強求過高的目標,但是氣候變遷法的確沒有制定有關2030的目標也沒有確切的減煤減油計劃,整體上確實像是緩不濟急的拖延政策。以此草案來說,實際上,只有2050年的目標是有被納入法律中。雖然有監督機制,但如果2030年目標沒有被納入法條中,可能會缺乏短期可被追蹤的改善進度,使監督機制無法在未來的關鍵10年內達到最佳效用。而就算有短期進度可以追蹤,因為2030年只是軟性目標,就算成員國沒有達成進度,也沒有明確的制裁措施。在跟時間賽跑的同時,太遲或太軟性的監督機制恐怕會造成無法彌補的後果,甚至可能造成其他成員國不滿而使綠色協議完全破碎。

 

公開信內容還提到這種「偽」解決政策還可能使大眾對氣候變遷問題的態度轉變消極。歐洲民眾如果認為這個法案「可以解決」全球暖化,這兩年因Fridays for Future(氣候大罷課)累積的危機意識和環保行動力可能會逐漸消失。這種讓人假安心但治標不治本的政策就曾在歐洲上演過。為了達成「增加森林面積」的要求,愛爾蘭曾以環保名義大量補助林業種樹。雖然確實讓愛爾蘭的「森林面積」從1% 增加到11%,但林業選擇的外來樹木的單一種植園(monoculturous plantation)卻造成土壤質量惡化,還取代愛爾蘭原生樹林讓森林裡的動物無家可歸,破壞當地生態。更糟的是,種植園的碳封存能力非常低,根本對環境保護的弊大於利。

 

同理,雖然這次氣候法草案的初衷是好的,短期目標不明確、長期目標不夠具體也可能造成無法挽回的環境傷害。舉例來說,若要達成巴黎協定的目標,IPCC建議煤碳使用量要在2030年以前減少約八成左右。歐盟最大煤炭國德國計劃在2038年廢除所有煤炭發電廠就是不夠積極的表現之一。

 

況且,增加再生能源使用量並不代表達成減碳效果。以德國為例,雖然德國大筆投資開發風向發電和太陽能發電,但因過早廢核且再生能源技術未成熟,德國短期內還是無法停止對煤炭等化石燃料的依賴,使其無法達成2020的減碳目標。效仿德國的成員國可能也會因專注於長期的能源轉型而忽略了短期氣候升溫的後果。只為了犬儒地追逐「長期目標」數字而不計算目前成本,只會在已經十萬火急的氣候問題上火上加油。雖然科學家已明確指引所需能源目標,氣候法草案卻沒有納入類似的短期目標,這樣的法案如果開始實施可能會為成員國找藉口,反而措施拯救地球的良機

多個發展中國家在2019年於馬德里舉行的的COP25上對制定更高目標持保守態度,並指已開發國家沒有提供足夠資金幫助弱勢國家發展 (圖片來源: Wikimedia Commons)

歐盟領頭羊,帶領全球

即使這次草案仍美中不足,歐盟無疑仍是全球氣候法的先驅。草案到五月初以前也開放民眾回覆,希望可以盡快改善不足的問題。這個法案的進度除了跟氣候變遷賽跑之外,更是要趕在2021年的氣候變遷大會COP26以前推出。根據目前的草案,歐盟委員會將在今年九月以前推出有關2030年以前的氣候變遷計畫。雖然2030年的減碳目標50%-55%(自1990年水平)目前未被訂入法律內容,但各成員國如果有完善的2030年的減碳計畫,歐盟仍在此大會會有一定威信去說服其他國家。

 

根據巴黎協定的內容,簽約國需在2020年再次定義的減碳目標,且往後每五年需訂下新目標。2019年十二月在馬德里舉行的COP25上,澳洲已公開表明並不會在2020年提高自己的減碳目標,而美國也在去年正式退出協定。中國、巴西、印度和南非則對制定更高目標帶保守態度,並共同發表聲明,已開發國家並未兌現給開發中國家的承諾,更沒有給足夠的資金幫助弱勢國家發展。歐盟可能將在今年九月的歐盟中國高峰會先向中國提出雙邊氣候協議,試圖讓這四大國之首的態度軟化。而明年的COP26這些大國的態度是否會改變,取決於歐盟是否可以成功說服這些國家提升他們的減碳目標。

 

歐盟必須以自身為典範,儘早遞出2030年以前完善的氣候變遷計畫,藉此要求其他貿易國訂下更嚴謹的氣候變遷計畫。不然,以現況來看,就算歐盟獨立達到2050碳中和的長期目標,要將暖化控制在1.5度,將會非常困難。

 

(原文刊於聯合早報,作者黃璟荃)

 

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