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【筆陣】「挑戰式穩定」:金正恩的「外交新思維」與東北亞局勢

馮智政/沈旭暉

 

韓國成功發射火箭後,朝鮮核試已是如箭在弦,東北亞似乎再次陷入緊張。這時候,中國政府在2013年1月下旬,令西方輿論意外地與美國等一致通過聯合國安理會2087號決議案,譴責朝鮮政府去年12月以遠程火箭發射衛星,並要求朝鮮不再使用彈道導彈技術及核試,而這議案最令人關注的是,它連帶將朝鮮宇宙空間技術委員會(KCST)及六間相關機構與四名相關個人,也列入制裁對象。雖然中國駐安理會代表李保東表示,中國已經大幅修改安理會最初草案中的制裁和措施,強調單靠安理會決議案及制裁,不能解決朝鮮問題,不過,依然同意決議案。

朝方得悉中方及安理會決定後發表聲明,指「連應當帶頭建立世界公正秩序的大國也被美國的專橫和強權所壓抑,糊塗得甚至不惜拋棄必須堅持的起碼的原則」,暗諷中國向美國傾斜。同時,朝方繼續單方面退出六方會談及《9.19共同聲明》,稱「朝鮮將繼續發射的各種衛星和遠程導彈、將進行的高水平核試驗」。 

表面上,這些中朝關係的推進,容易令不少評論認為朝美對抗格局激化之餘,連帶中朝兩國關係也將逐漸改變,區域不穩定原素進一步增加。但這是事實嗎?

 

比較十八大前後的中國對朝政策

事實是,中國以往不只一次在安理會同意制裁朝鮮,而朝鮮也不是第一次不點名批評中國。除了是次決議案外,在過往安理會對朝12次通過的決議案中,2006年的1695號為反對彈道導彈技術及禁運相關製造物料,同年1718號就反核試實施制裁,2009年的1874號就反核試實施制裁,都得到中國支持。可見,中國代表在2087號決議案,只是跟隨過往決議慣例。誠如美國智庫戰略與國際研究中心(CSIS)的《再建中國對朝鮮半島優先順序》報告,中國長期堅持「不戰、不亂、無核」的朝鮮半島政策目標,優先次序依次為維持和平、局勢穩定及無核化,也就是說,中國主張在沒有軍情行動,不刺激或助長韓國的情況下,實現無核化。這些政策的先後次序是會因應試舉而調節的,但無論在甚麼時候,朝鮮政府的彈道導彈技術,都正正違反上述第二優先的政策目標。

另一方面,平壤政府雖然不斷射火箭、又揚言核試,但2012年金正恩上台後,也曾向奧巴馬送上橄欖枝,即所謂「閏日交易」(Leap-day Deal)。交易的背景,還是源自朝鮮的糧食危機:根據聯合國《2010世界糧食不穩定狀況》發展報告,朝鮮已被列入22個「慢性糧食危機國家」之一,而「糧食危機國家」是指其國民營養不良的比例,比其它發展中國家的高出三倍。在金正日時代後期,朝鮮曾推行貨幣改革政策而失敗,引起嚴重通貨膨脹,糧食價格自此嚴重超過平民可負擔的水平。加上2012年前後,朝鮮發生五、六次天災,被喻為「朝鮮糧倉」的黃海道、平安道、平壤等地嚴重乾旱,同時平安南北道、慈江道、咸鏡南道和江原道等也遇上大洪水,造成20萬人失去家園。丹麥人道組織Mission East董事總經理Kim Hartzner更稱,2012、13朝鮮糧荒災,可比礙1990年代糧食危機的規模。

這背景下,在2012年閏日,金正恩提出「閏日交易」,以暫停試射換取240,000頓食物。韓國延世大學學者John Delury為金正恩這「原子能監察換240,000頓餅乾」的外交政策而感到驚訝,多少代表韓方對金正恩務實一面的感受。可見,朝鮮脫離六方會談始終只是姿態,而不是長久的外交冷峰。

 

金正恩的新政與改革

同樣不能忽略的是,曾留學瑞士的金正恩上台時,不斷高調地展示的開明印象,無論那有多少成分是宣傳,都還是教人有點刮目相看:先有疑似少女時代的牡丹峰樂團獻唱,再有代表西方文化的米奇老鼠參與音樂會(迪士尼稱並未授權所以應該為「山寨米老鼠」),可視為金正恩用各種西方文化圖騰去宣傳自已「思想開放」、「傾向資本」的態度。而為挑戰黨內元老的牽制,金正恩已在上年撤換10名朝鮮內閣部長。2013年,朝鮮打破實行多時的外國人手機禁令,容許外藉人士可攜帶手機入境,也可撥打國際長途電話,甚至研究開通3G手機上網。Google執行董事長Eric Schmidt更聯同其它Google高級管理人員,及美國前新墨西哥州州長Bill Richardson在一月下旬前往平壤的金日成綜合大學,作為朝美第二外交破冰的一環。這些動作雖然還是有極大局限,但畢竟說明金正恩除了堅持個人崇拜,還嘗試向體制內注入新原素。

在經濟方面,金正恩的高姿態也不少。朝鮮勞動黨早已經向民眾說明,金正恩推動的經濟改革「即使失敗也不要緊,如果人民對政策不滿就應該作出改變」,表明了改革的決心,而近日他還把改革焦點轉向體制內部的官僚主義。雖然金正恩及他的團隊沒有用過「改革開放」等字眼,但不少分析都指他在摸著石頭過海,而逐步對外開放,正是「有朝鮮特色的改革開放」。 誠如美國學者Seung-Ho Joo在期刊《太平洋焦點》(Pacific Focus)撰文表示,朝鮮欠缺制度化的傳承,政治風險隨著傳承已增加,這致命的缺點讓平壤政府只有改革或倒台兩條路。金正恩的新政,正正回應了這一種的改變及預測。

 

延續金正日外交,也能為六方會談打開對話空間 

相較下,在外交這重要的朝鮮政策範圍,金正恩就似乎沒有顯示其相對開放的傾向。俄國學者Andrei Lankov為韓國國家研究基金會的研究中預計,金正恩的外交政策,起碼在短期內會原襲父親金正日的外交策略;美國學者芮宗泰(Timothy S. Rich)在《Korea Observer》期刊,以金正日及金正恩的英文報導作量化內容分析,亦發現他們的軍事政策取向十分相似。然而金正恩也不是沒有展示外交新思維,例如在2012年,金正恩領導下的朝鮮官方基本上沒有重要的國與國對話及參與,卻在面對跨國商團、娛樂文化企業等非國家個體時,顯示了一定積極性,這可是務實的表現。而要完成國內的改革,體制外的動力,例如中國在長吉圖開發開放先導區、黃金坪和威化島經濟區的投資,或與韓國關係正常化,或外國政府取消制裁,都幾乎是必不可少。

而且金正恩就是要延續金正日外交路線,時移勢易,也並不容易。就算我們假設金正恩會仿效其父,在核問題上採取所謂「切香腸戰術」:將手上的核科技逐小逐小地凍結或拆毀,從而換來不同的政治利益及經濟援助,那對於這批朝鮮第三代領導而言,他們還是要回應兩大問題:朝鮮還有什麼核科技可以交換?交換的起步點又在哪? 

須知截止2007年最後一次的六方會談,朝鮮已經將寧邊原子能研究中心處理廠放射化學實驗室及核燃料元件制造廠去功能化,承諾不轉移核材料、核技術或核相關知識。朝鮮也簽定了《9.19共同聲明》和《2.13共同文件》,同意對所有現存核設施進行以廢棄為目標的去功能化。若這一切落實,在金正恩跟前,大概沒有太多核科技可以被拿來交換和平。唯有順著聯合國安理會2087號決議案,平壤政府才有藉口單方面退出《9.19共同聲明》、繼續發射的各種衛星和遠程導彈、進行的高水平核試。這樣做的目的,卻不一定是攻擊性的,因為這可讓朝鮮有更多科技及條件作交換:回顧2006年朝鮮核試,平壤政府在第五輪六方會談第一階段未有任何確實交換,而在核試之後,在第五輪尾段及第六輪就有了顯著的進展。換句話說,金正恩高調地發射衛星、導彈、乃至進行核試,目標似乎卻還是為了維穩,只是他讓其它國家回歸談判桌上的特別工具而已。