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【端傳媒特約】過度監管還是監管不足?2008真的是最後一次金融海嘯嗎?

從2008年起,由於有效的規管,全球銀行穩定性真的進步了許多。但是,隨著金融機構的變化和新興技術帶來的全新可能性,各國政府不能因為短期的利益而忽視了過去的努力。金融法規需要的不一定是更嚴密的管制,而是應該藉由改變而增加運用監管資源(regulatory resources)的效率。有了完善但適當放鬆的法規和有效的監管系統,經濟發展和風險控制才能相輔相成,成為全球經濟穩健成長的關鍵。

 

編者按:距離2008年金融危機已有10年。10年前,美國房市泡沫突然爆裂,銀行、房貸業者、中介迎來重大打擊。在那之後,各國政府採取措施因應補救,其中一項就是重新制訂金融監管、規制銀行的方式,增強防範風險的力度,而這些新政策也一直沿用至今。

 

不過,關於新的法例是否太過嚴苛、阻礙了經濟發展空間的爭議一直不停。隨著美國經濟疲弱,要求放鬆監管的聲音也紛紛出現。特朗普早在參加總統競選時,已明確表態金融業去監管是他的其中一項重要政綱。今年的5月24日,特朗普簽署法案,大幅放寬金融改革法案對銀行業的監管。

 

此舉會否再度引發金融危機,我們不得而知,但這確實成為一個隱憂,懸掛在有關金融監管的討論之中。本文試圖在金融危機10週年之際,檢討相關法令中的問題,並提出一個觀點:現在不是放鬆監管的時候,應該思考的是如何修訂法案、提高管制效率。

 

「這次不一樣 (This time is different)。」

 

這句話隱含的天真浪漫又或者自大傲慢可說是每個金融風暴的前兆。隨著美國國債遠期利率跟近期利率越來越近,收益率曲線(Yield curve,殖利率曲線)逐漸平坦,根據往年的經驗這完全就是經濟後退的警訊。但是,許多投行的研究員卻選擇忽視這個紅燈,這時這句耳熟的話在我腦裏浮現,或許這次真的不一樣。今天的全球經濟已非2008年前那個有「正常」利率和貨幣政策的世界,但是,這些差異並不代表2008年真的是最後一次金融海嘯。

 

然而,我們確實進步了:不可否認,相比2008年,今日的金融市場更安全、更透明且監管更完善。包括美國的《多德-弗蘭克法案》(Dodd Frank Act,簡稱《多德法案》)、多國組成的巴塞爾銀行管理委員會(Basel Committee)和歐盟的金融工具市場規則II (MiFID II)在內,政府越來越重視金融業對整體經濟的影響,並且以金融市場的波動不牽動整體經濟的穩定性為原則,越來越積極參與金融市場的各類活動。自2008年起,各個國家都新增了許多金融消費者保護措施,希望能避免金融海嘯再次發生。

 

前聯邦準備理事會(聯準會)主席耶倫曾在一次訪談中提到,「在我們的一生中,要再遇到2008年那樣的金融海嘯的機率很低」。她認為金融體系現在更安全也更健康,並在隨後的一場聽證會強調,先前所提的預測建基於監管和銀行業相關法條能夠保持現狀。

 

或許我們現在真的站在近代經濟史的一個轉折點,2008年那樣的慘劇或許真的屬於歷史。但是,為此,我們又做了多少犧牲?

巴塞爾協定 III:風險防範措施

 

為了解決「大而不倒」的問題,巴塞爾協定 III 加入了針對這些機構的額外資本要求,希望可以不再讓納稅人為銀行的過錯失血。

 

2008年後最有名的法規調整莫過於巴塞爾協定 III (Basel III)。雖然從1974年成立起,巴塞爾委員會就致力於為世界各國提供加強銀行體系和金融穩定的參考規範,但在金融海嘯後,各國了解到「全球化」使金融危機比以往更難控制,更需要各國的配合。對此,十大工業國(G10)決心訂下新的協定,並嚴格執行針對國內外銀行的監管。

 

巴塞爾協定 III 的主要內容除了延續協定II的[三大支柱 (最低資本適足要求、監察審理程序、市場制約機能)]之外,更新增了「股東權益佔比要求」、「槓桿要求」和「流動性要求」。這些資本要求的意義很簡單:如果銀行因為業務失敗承受了巨大的損失,這些損失會從銀行的資產淨值開始扣起,然後再影響到債券持有人,最後才影響到儲蓄戶。銀行資產淨值和債券本金湊成的資本越高,儲蓄戶就越受保護,政府也就越不需要解救陷入危機的銀行,銀行倒閉而造成的系統性風險就越低。如果沒有這些資本要求,銀行會為了放大股本回報率,利用高槓桿去爭取高報酬,而失敗時,就仰賴政府出錢救援就好。資本要求主要的目的就是解決這樣的道德風險。

 

雖然類似的資本要求和監管、制約程序在巴塞爾協定 II 就有了,但巴塞爾協定 III 考慮的因素更多。舉例來說,新協定中的「反週期資本緩衝規定」將當地金融市場的風險納入考量,希望藉此杜絕將單一地區的週期性問題藉由共同的金融機構「傳染」到其他地區。如果因為經濟循環衰退而使當地金融市場受挫,銀行也會有足夠的資本緩衝來吸收損失。

 

另外,系統重要性金融機構(systemically important financial institution,SIFI,是自身失控可能導致全球金融危機的銀行、保險公司等)甚至有額外的資本要求。一般來說,為了避免一家銀行倒閉而使數家銀行接連倒閉,政府會願意花納稅人的錢來解救這些所謂「系統重要性」金融機構。越大的銀行連接的其他機構就越多,系統性風險也就越高。但是,因為這些機構知道政府會在他們失敗時解救他們,這些銀行就越願意去賭,選擇更高風險的營運方式。為了解決這個「大而不倒」的問題,巴塞爾協定 III 便加入了針對這些機構的額外資本要求,希望可以不再讓納稅人為銀行的過錯失血。

巴塞爾協定 III 新增了「股東權益佔比要求」、「槓桿要求」和「流動性要求」,希望可以不再讓納稅人為銀行的過錯失血  (圖片來源: Wikimedia Commons)

新問題:「大而不倒」的銀行更大了

 

巴塞爾協定 III 的初衷確實是好的,但是這個法案背後隱藏的代價卻可能進而影響到中小企以及大眾消費者。

 

乍看之下,巴塞爾協定 III 對國際金融穩定是非常有益的。如果大銀行可以負責將連帶效應納入自家銀行的風險考量中,那麼就算一家大銀行遭遇巨額損失,其他銀行也不會像2008年那樣一併陷入危機。確實,如耶倫所說,金融監管真的進步了很多,也讓連環風險降低許多。

 

但是,這樣的體制卻創造出了吊詭的新問題:「大而不倒」的銀行變得更大了。

 

雖然協定中的條款在適用上有區分「大銀行」和「中小銀行」,但是所有銀行都須提供合規資料。例如,在美國,只要是資產超過五億美金的社區銀行,就必須計算「風險加權資產」並且遵守巴塞爾協定的資本要求。但是,定期匯報交易資料、擬定風險管理模型和建立法務遵循架構對中小銀行來說是沉重的負擔。與大銀行不同,社區銀行並沒有足夠的規模能夠定期更新諸如電腦這樣的技術設備,也沒有辦法像大銀行一樣在總部集中開發一套複雜的法務遵循流程後發到各大分行持續使用。

 

因此,想像一下,一個小鎮若有一家社區銀行和國際銀行的小分行,社區銀行就不只是在競爭開始前就會落後,兩者的距離更可能因技術研發差距而越拉越大。中小銀行既不能將投入法務遵循的成本反映給消費者,也不能不遵法規而連續的吃上罰款。對於中小銀行來說,巴塞爾協定是一次高額卻無法回本的花費。他們的負擔增加,社會也會付出隱藏的代價。

 

巴塞爾協定 III 的初衷確實是好的,但是這個法案背後隱藏的代價卻可能進而影響到中小企以及大眾消費者。舉例來說,對於仰賴銀行貸款的歐盟經濟體來說,類似社區銀行的地方銀行是支撐歐洲各國數量龐大的中小企業的樑柱。在資本要求和昂貴的技術設備花費下,這些中小銀行可能會為生存而限制貸款。

 

對於長期處於低通膨的歐盟來說,這麽做是在限制長期寬鬆貨幣政策釋放出的流動性。而對於消費大眾和小型企業而言,少了當地銀行的服務不但不方便,甚至可能拿不到所需的資金。就算大型銀行的分行能夠取代地方銀行,由於風險加權資產某些資產的計算方式不同,或無法適應當地企業的文化和商業活動週期性,大型銀行也可能不願意提供足夠的貸款。

 

從市場競爭的角度而言,中小銀行的消失也對消費者不利。隨著大銀行獲得優勢,商業銀行業的市場集中度增加,整體經濟的命運被掌控在越來越集中的小部分人手上。就算巴塞爾協定 III 的資本要求真的能保護今天的納稅人,誰能保證未來更集中的市場不會放大連環效應,使下一個雷曼兄弟更恐怖?

自營交易和風險管理之間的關係令法規上的限制也並不能保證可以降低風險 (圖片來源: Wikimedia Commons)

《多德法案》:消費者保護VS市場效率的平衡

 

除了先前對中小銀行不利的考量之外,法規上的限制也並不能保證可以降低風險:自營交易和風險管理之間的關係就是其中之一。

特朗普(川普)上任後,廣為討論的《多德法案》也是值得探討的法律規範之一。法案的初衷是為了強制金融機構以消費者的利益作為優先考量,而最受矚目的法條則是代稱伏克爾法則(Volcker Rule)的第619條。這條法則禁止銀行從事自營業務,但是允許銀行以造市的名義交易。雖然兩者都是交易工作,但是因為出發點不一樣,《多德法案》希望藉由排除自營交易,讓銀行回到原始的出發點:作為中介來連接儲蓄者和投資者,為國家經濟提供流動性。

 

作者按:自營交易是銀行以用自己的資本做交易,藉由推測市場走向來賺取利益;造市則是指單純藉由作為客戶對手來提供市場足夠的流動性,而造市者也有做市者、證券莊家之稱。

 

如同巴塞爾協定 III ,《多德法案》也要求銀行呈上許多交易資料來證明交易是為避險而非投機。除了先前對中小銀行不利的考量之外,法規上的限制卻並不能保證可以降低風險;雖然出發點是好的,但執行面卻有許多灰色地帶。自營交易和風險管理之間的關係就是其中之一。在這條法案下,為了避免銀行用衍生品或以長期持有的方式揣測市場發展,許多交易方法、證券持有時間和金融工具都受到許多限制。但是藉由給予銀行更多自由選擇避險方法,其實部分的自營交易可以使銀行整體更穩固。

 

做個簡化的例子,假設,銀行預測某大基金客戶將賣出大量的某支股票,但這支股票的流動性很差,銀行為了保持忠誠義務,接下了這筆賣單,但隨即的風險就增加了許多。如果可以用更多元的衍生性商品避險,銀行就不用為了客戶一次性扛下那麼大的負擔,並且也可以用更長的時間去釋放這些從客戶買下的部位,減少對市場的壓力。更重要的是,法規上路至今還是沒有確切的方法區分「自營」和「造市」交易的差別。雖然今年改寫的部分已讓銀行更容易區分兩者的差異,一部分仍可能歸於執法人的主觀決策。既然這條法條花費如此高昂卻不一定有實際效果,很難估算這部法案對保護投資者做出的貢獻。

放鬆管制非良藥,應修訂法案增加管制效率

 

從2008年起,由於有效的規管,全球銀行穩定性真的進步了許多。但是,隨著金融機構的變化和新興技術帶來的全新可能性,各國政府不能因為短期的利益而忽視了過去的努力。

 

萬一我們又回到2008年前那樣失控的銀行怎麼辦?

 

慶幸的是,若想成為好萊塢電影裏貪婪的交易員和業務員、在今天的金融法規下以高槓桿、高風險交易獲取巨額利益、或惡性推銷複雜的金融商品賺取佣金,如今仍會遇到許多障礙、困難重重。

 

自金融海嘯以來,我們做對了很多事。對系統重要性金融機構做壓力測試、增加聯準會對銀行發放股息股利的控制權、將連環風險納入資本要求考量中等,都是增強金融體系穩定度成功的案例。現在政策該有的出發點不是放鬆管制,而是藉由修訂法案來增加管制效率。

 

《多德法案》中有許多成功的法條,但「伏克爾法則」卻可能是沒有必要延續的法條之一。因爲就算沒有伏克爾法則,巴塞爾協定 III 的風險加權資產也能夠抑制金融機構持有大量的投機部位。為了避免需要增加大量的法定資本,銀行會因而避免做出高風險投資和投機交易。與其一直改寫伏克爾法則,不如讓巴塞爾協定來保護全球金融市場,要求系統重要性銀行揭露他們的風險、風控模型和計算方式,讓整個系統更透明,而不是盲目的禁止自營交易。

 

今年改寫的《多德法案》已有納入這部分的考量——儘管共和黨黨員宣稱新版的《多德法案》與奧巴馬(歐巴馬)任期內所簽的法案完全不一樣,實際上只是做了一些修改。舉例來說,《多德法案》中最重要的項目之一「消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau)」雖然數次被共和黨員批評,改良版中卻完全沒有變動到該局的權利及責任。

 

實際上,改良版的目的只是減少《多德法案》對中小銀行的限制,也因此有部分民主黨參議員也同意共和黨提出的改良計畫。雖然新法案並沒有把「伏克爾法則」完全剔除,但確實是給予了銀行更多交易自由,並且准許資產低於100億美金的銀行不用比照伏克爾法則,增加了金融系統的效率。在一次訪談中,民主黨成員克里斯多夫·杜德(Chris Dodd)和巴尼·弗蘭克(Barney Frank)甚至宣稱他們對這次改寫沒有什麼異議,並解釋原法案中90%的項目都還在新版本裡面。總的來說,新版的《多德法案》雖然已經試圖減輕中小銀行的負擔,但改變力道是否足夠彌補銀行業如今的巨大差距,又是另一個問題。

 

而巴塞爾協定 III 對中小銀行的資本要求也或許可以降低或是簡易化。如果巴塞爾協定 III 的主要目的是避免「大而不倒」的銀行向政府索取急救金,那麽放鬆對中小銀行監管並不會違背初衷。中小銀行的影響力不夠造成系統性風險,政府對他們援助金就不需要太高。

 

許多情況,遇到危機的中小銀行可以找到更有效率的解決方法,例如將自己賣給另一家銀行或是將自己帳本上的壞帳證券化後賣給避險、私募基金。既然政府並不需要花錢保釋他們,可以放任他們重組或被購併,那麼對中小銀行的要求可以著重於較彈性且較適合他們商業模型的反週期緩衝資本要求。這樣做不但可以保護這些銀行不受經濟週期影響,更可以以統一化地監管、減少匯報的數據點。核心資本要求也就不用達到與系統性重要金融機構一樣的比例。

 

從2008年起,由於有效的規管,全球銀行穩定性真的進步了許多。但是,隨著金融機構的變化和新興技術帶來的全新可能性,各國政府不能因為短期的利益而忽視了過去的努力。金融法規需要的不一定是更嚴密的管制,而是應該藉由改變而增加運用監管資源(regulatory resources)的效率。有了完善但適當放鬆的法規和有效的監管系統,經濟發展和風險控制才能相輔相成,成為全球經濟穩健成長的關鍵。

 

(黃璟荃,米蘭博科尼大學國際經濟金融系畢業,目前在法國就讀研究所。研究項目包含貨幣政策、金融法規、市場效率和央行監管機制等。作者也常對歐洲政經發展發表看法和分析。)

 

(原文刊於端傳媒Initial Media,作者黃璟荃)

 

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