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【明報特約】美國重建盟友互信 阻止中國擴展影響力

美國於一月初一度經歷國會山莊之 亂,但最終拜登(Joe Biden)順利接任 總統。拜登不但大致繼承了前任特朗普 (Donald Trump)的外交方向,而且更嘗 試修補在特朗普任內被破壞的盟友互信基 礎,使拜登的外交政策較特朗普的易於獲 得盟友支持。總結二○二一年,這是美國 外交路線改弦易轍、全球政治大轉變的一 年,在跨黨派的共識下,全方位遏止中國 擴展影響力成為了美國對外的頭號目標。 以下簡述美國在過去一年於全球的主要舉 動,並以現時最受關注的台海及南海危機 作結,展望二○二二年美國的抗中舉動。

 

 

藉以色列間接維持中東利益

美國自九一一襲擊後,外交戰略重 心放在中東及伊斯蘭世界,先後揮軍佔領 阿富汗和伊拉克,並推倒原政府,扶植親 美民選政府,美軍為首的北約聯軍同時先 後駐紮兩國,協助訓練兩國的政府軍,但 美國始終未能完全控制伊拉克和阿富汗, 起初所扶植的親美政府同樣力量有限,結 果兩國的本土力量活躍起來,持續削弱 美國影響力。阿爾蓋達(al-Qaeda)領袖拉登(Osama bin Laden)在二○一一年 五月於巴基斯坦北部被美軍擒殺,北約聯軍亦於同年十二月撤出伊拉克,但極端 伊斯蘭頭號組織伊斯蘭國(IS)崛起,取 代了阿爾蓋達的地位,不但使美國自二○ 一四年起再派軍事顧問和美軍駐紮伊拉克 和阿富汗,也被迫與俄羅斯各自聯手拉攏 盟友圍剿伊斯蘭國,但代價就是美國容許 俄羅斯介入中東事務,最明顯的例子,就 是自特朗普年代起不再支援敍利亞反對派 武裝分子對抗親俄的巴沙爾(Bashar al- Assad)政府。二○一九年起,伊斯蘭國 明顯衰落,伊拉克和敍利亞的政府軍收復 了很多伊斯蘭國佔據的地帶,加上塔利班 並非伊斯蘭國,不主張挑戰跨國政治秩 序,美國再找不到理由駐守外交上只賠無 賺的阿富汗。特朗普連任失敗,繼任的拜 登承擔了這件苦差,儘管撤軍過程場面難 看,但大致沒破壞美國轉移戰略的目標。

內塔尼亞胡(Benjamin Netanyahu) 在二○二一年六月組閣失敗而失去以色列總理一職後,美以同盟關係轉趨低 調,與特朗普年代的高姿態相差甚遠。 特朗普在完任前,促成了除沙特阿拉伯 以外的主要阿拉伯國家與以色列正式建交,拜登和繼任內塔尼亞胡的貝納特(Naftali Bennett)不費吹灰之力,繼 承了美國透過《亞伯拉罕協議》(Abraham Accords)為以色列創造的外交空間,即 使美國讓出部分中東秩序主導權予俄羅 斯,只要以色列能鞏固與大部分阿拉伯國 家的外交及經貿關係(終極目標固然是以 色列與沙特阿拉伯正式建交),客觀上美 國只是改為藉以色列代為間接參與中東事 務,有空間抽身專注印太地區,對美以雙 方而言均有利。

筆者以上不斷強調美國接受俄羅斯 介入中東,接受伊朗和敍利亞的親俄立 場,一方面美國再無能力完全主導中東秩 序,另一方面是美國選定了中國是頭號對 付目標,而非俄羅斯,故此縱使烏克蘭局 勢持續不穩,美國明顯沒有積極地回應烏 克蘭和北約盟友(特別是波羅的海三國和 波蘭)對俄羅斯向烏克蘭西擴的憂慮。烏 克蘭現階段加入北約,只會令美國同時要 應付俄羅斯和中國,在權衡利益下,只要 不與俄羅斯發生軍事衝突,這個程度的美 俄關係,已經足夠滿足中短期內美國外交 政策所需。

 

 

與歐盟建立抗中共識

歐盟與中國在二○二○年十二月底達成《中歐全面投資協定》(Comprehensive Agreement on Investment),但由於須獲歐洲議會和所有成員國立法機關表決通 過,協定本身的象徵意義大於實質,而當 時歐盟的中國政策早已慢慢強硬起來。拜 登上任前,已多番強調要重建美國與盟友 的互信基礎,他上任後美歐抗中的共識 更明顯。歐盟於二○二○年八月聲援捷克 參議院議長訪問台灣,二○二一年五月歐 洲議會大比數同意凍結《中歐全面投資協 定》的表決程序,立陶宛於七月更宣布在 台灣設立代表處(不消半年立陶宛與中國 已幾近斷交狀態)。立陶宛同時與歐盟和 美國關係良好,美歐默許立陶宛(及較早 前的捷克)這個與中國貿易金額不大的盟 國「打台灣牌」挑戰「一個中國」原則, 不但符合美歐利益,也是「進可攻,退可 守」,只要立陶宛及捷克的示範效果良好 (如中國的報復手段有限、立捷兩國友台 政策帶來明顯經濟及外交利益等),有助 鼓勵其他歐盟成員國以至美國的印太盟友 逐步跟隨,進一步架空「一個中國」原則, 到時候「一個中國」即使理論上仍然獲承 認,但連串友台政策已經足夠美國為首的 西方陣營鞏固抗衡中國的基礎。

 

 

鞏固印太及澳英美聯盟

美國、日本、澳洲和印度組成的四國安全對話(Quadrilateral SecurityDialogue,簡稱 QUAD),在二○二一年 三月首次發表聲明關注東中國海及南中國海局勢(即日本及東南亞各國與中國的島 嶼主權爭議),四國之間的國防合作越趨 緊密,而日、澳、印三國因各自對台海、 南海局勢或邊境主權爭議有憂慮,與中國 的關係也不斷惡化。在九月,澳英美聯盟 (AUKUS)在事前毫無徵兆之下成立,意 味美國在太平洋及印度洋已經初步建立圍 堵中國的框架,往後就是美國積極拉攏區 內國家實施友台政策或遷移供應鏈至中國 境外,減低中國的政經影響力。

誠然,美國多年來在印太區內拉攏東 南亞國家,但與中國相比之下,美國游說 東南亞國家的工夫相形見絀。澳洲以外, 美國以往在應付南海危機方面,國防上以 《美菲共同防衛條約》、駐新加坡美軍基 地和美越國防事務合作為基礎,外交上主 要是鼓勵東盟(ASEAN)各國支持南海航 行自由。印尼、馬來西亞、汶萊和泰國, 均與美國沒有正式國防合作,同時非一面 倒親中,惟美國沒有與它們深入建立經 貿關係(例如簽訂美國─東南亞自由貿易 協議),亦沒有完整地建構出連繫東盟各 國的國防政策方向,以致東南亞國家面對美中兩大敵對陣營時,一方面對中國的政 經實力和南海行為存有戒心,另一方面對 美國的東南亞政策缺乏信心,不希望完全 與美國同一陣線。美國要順利介入台海或 南海危機,除了借助印太四國聯盟和澳英 美聯盟,亦必須獲身處區域之內的大部分 東南亞國家支持,否則不論在地緣或經貿 方面,東南亞將持續是美國圍堵中國的罩 門。

拜登及其外交幕僚多次公開否 認放棄「戰略模糊」(strategic ambiguity),但字裏行間又表示美國支 持維護台灣自主權利等說法云云。拜登外 交團隊這些看似自相矛盾、自打嘴巴的行 徑,無疑是為扭轉(中國版本、亦即是國 際社會普遍承認的)「一個中國」定義鋪 路。最重要的是,美國的台灣政策三大基 礎之中的《台灣關係法》,屬立法機關 (即國會參眾兩院)範圍,故此美國近年 在意識形態、經貿以至國防事務上加強與 台灣交流,不但有白宮及國務院官員的蹤 跡,更多的是美國國會跨黨派議員與台灣 官員的官式及非官式深入互訪,這些都是促成《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)立法、《國防授權法》(National Defense Authorization Act)加入撥款協助台灣加強防衛條文,以及一系列友台 法律成形的背景。

北京以往靠華爾街金融機構及美國 企業游說白宮及國會推行友中政策,但近 年隨着越來越多美國企業指控(在中國政 府指使下)中國企業竊取商業機密或核心 技術,加上中國自行「脫鈎」阻止資金外 流(例如強行取消螞蟻金服的美國上市計 劃、滴滴出行在美國上市後被中國要求退 市),嚇怕了不少美國投資者,中國經濟 下滑及生產成本上升、美中兩國惡化,也 導致包括美國企業在內的外資企業在中 國面對更嚴峻的經營環境,美國商界的 「友中啦啦隊」已經買少見少,而他們 的游說力度也與日俱降。蘋果、Nike 等 大企業有份游說反對《防止強迫維吾爾人勞動法》(The Uyghur Forced Labor Prevention Act),但已無助國會兩院跨 黨派壓倒性表決通過。

 

 

美中關係繼續惡化下去?

《注定一戰:美國和中國能避免落入修昔底德陷阱嗎?》(Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap?) 作 者 艾 利 森 (Graham Allison)主張美中兩國要參考以往現有強權和新興強權衝突的案例,極 力避免重蹈覆轍。該書在二○一七年出版 時,特朗普上任不久,美中關係不如現 在般惡劣,但隨着美國朝野在過去三至 四年陸續意識到,中國不論在政治、經 濟、軍事、科技及意識形態方面均在動 搖美國霸權地位,尤其是中國的超限戰(unrestricted warfare)策略,而這些 都已經超越了艾利森在書中所引用的例子性質,也超越了他的想像(例如習近平即 將無限期出任中國國家主席),美國朝野 為日後可能發生的台海及南海戰爭作意識 形態、資源及政治動員準備,部署放棄 「戰略模糊」,自然變得正常不過。二○ 二二年十一月既是美國中期選舉,更是中 共「二十大」的召開時間,在未來一年, 美中兩國將因應各自的政治需要而繼續令 美中關係惡化下去,假如說中國取消國家 主席任期限制,是導致西方觀察家丟掉對 中國的幻想,未來中共「二十大」一中全 會上習近平去留及人事布局,只是決定美 國「挺台抗中」的速度會否加快。

 

 

(原文刊於明報,作者郭耀斌)

 

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