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【明報特約】爲什麽歐盟尚未乘美國制裁之機向北京施壓?

不錯,肺炎疫情所顯示出對華供應鏈過分依賴的問題以及對於新疆,以及香港管治問題所引起的擔憂,的確將本來已經對中國影響存有憂慮,將之列爲 “系統性對手” 的布魯塞爾更進一步地疏遠北京政權,但同時歐盟也藉著疫情重建計劃獲得了數十年一見的整合切入點,連帶著默克爾帶領的德國 CDU/CSU 政府也重新藉著抗疫有效之勢一洗頹風。

 

在中,美,歐三大板塊互相傾軋的新時代,布魯塞爾要乘美國制裁並以香港和新疆問題為缺口向中國施壓獲利,先要歐盟自己安定疫後重建整合進程,後要德國揚棄歷史包袱領導歐洲。

 

在美國眾議院和國會全票通過《香港自治法》 之後,美國對華强硬明顯已經是兩黨共識,再加上特朗普指出由於中美關係由於疫情已被“嚴重傷害” 而暫時不考慮和北京進行第二階段的貿易協議商討,中美之間的矛盾中短期内殊不可解— 這本應是夾在中美之間的歐盟在外交上渾水摸魚的良機,而實際上也的確將由2013年已經開始商討的歐中投資協定(EU-China Comprehensive Agreement on Investment)的簽訂暫時擱置了,甚至連法國都已經揚言會跟進美國制裁,然而始終布魯塞爾都無更進一步的表態。

 

不錯,肺炎疫情所顯示出對華供應鏈過分依賴的問題以及對於新疆,以及香港管治問題所引起的擔憂,的確將本來已經對中國影響存有憂慮,將之列爲 “系統性對手” 的布魯塞爾更進一步地疏遠北京政權,但同時歐盟也藉著疫情重建計劃獲得了數十年一見的整合切入點,連帶著默克爾帶領的德國 CDU/CSU 政府也重新藉著抗疫有效之勢一洗頹風。

 

其實夾在中美之間的歐盟擁有著雄厚的經濟資本,可以說是除了美國以外唯一一個作爲一個整體向中國説不的經濟體,是以可見歐盟外交及安全政策高級代表博雷利(Josep Borrell)和歐洲議會對北京政府極其强硬的表態。但是,在真正有深層次的政治和共同財政政策整合保障歐盟經濟穩定之前,不難想象爲何已經在歐盟改革中已經投入巨大政治資本的德國爲何並不願意在此時節外生枝。不要忘記,在特朗普當選之後,歐盟在一定程度上視中國爲美國出口的替代市場,目前中國是歐盟的第二大貿易夥伴,而相對地歐盟亦是中國的最大貿易夥伴。布魯塞爾内有乘疫情重建推行政經轉型整合計劃的爭議,外有邊境接壤中東和北非地區的不穩,以及揮之不去的俄羅斯威脅的陰霾,還有以狙擊歐洲出口爲樂的美國;剛剛絕處逢生的歐盟,要先攘内,方有往外强硬之機。

肺炎疫情提供了一個讓歐盟進行 “大重建”的機會,改革派的馬克龍及踏入政治生涯暮年的默克爾為此押注了一定的重量 (圖片來源: Wikimedia Commons)

新七年預算+疫情重建:野心極大的歐盟“大重建”

粗俗點講,歐盟的整合從來發生的條件只有一個,就是“唔見棺材唔留眼淚”。這次的疫情嚴重到足以撬動對歐盟長久以來的南北經濟發展割裂和根本性的互不信任,讓由改革派總統馬克龍領頭的法國能夠在歐盟財政整合上和一向謹慎而且踏入政治生涯暮年的德國總理默克爾,真正能夠“玩鋪勁”。所以,不理解歐盟經濟南北分野的外行人可能無法理解歐盟執委會五月所提議,和歐盟新七年預算(Multiannual financial framework , MFF)捆綁的疫情重建計劃,對於歐盟有多大的政經意義,以及背後的法德押注的重量。

 

先從金額上講起:這個方案主要是在更早前應急的SURE緊急就業救助金借貸達1000億歐元等款項之上再額外增加7500億歐元的“次世代歐盟( Next Generation EU)”基金去協助歐盟成員國在疫後重建和升級產業。對比上一個歐盟七年預算也不過是僅僅 9600億歐元,也就是全歐盟一年GNI的1%左右,這個金額絕非小數。而更重要的是,繼早前代表成員國擔保向市場籌措SURE計劃預算的歐盟執委會,“歐洲新一代基金”的預算將全數由歐盟執委會的自有財源(own resources)—包含新的汎歐稅務收入—作爲抵押借貸的資金,投入到歐盟重建和升級產業的投資裏。

 

這意味著由於歐盟執委會所講的“自有財源”,是指由歐盟代表成員國去借貸所得的金額,也就是説經濟更爲發達的北歐富國會間接地補貼南歐國家。但是由於這是經由歐委會去舉債然後再借貸(on-lending) 而非由南歐成員國各自舉債的方式,這個方案的風險變得更爲可控,在比如說北歐荷蘭,芬蘭等等的富國中的政治風險大爲降低。這明顯地是從SURE計劃公佈以來便已堅持重建計劃必須由發放歐元區公債 (所謂的Eurobond) 融資的法國,和歐盟富國領頭羊德國最終所達成的妥協。再加上雖然缺少了預算净投入國英國,歐盟執委會仍在現方案上安上高達一萬一千億歐元的MFF ,布魯塞爾距離做到歐債危機都無辦法迫使成員國考慮的“北水南調”,僅差一步而已。

 

目前這個方案仍然在歐盟領袖之間激烈地辯論,希望在七月17-18日的歐盟峰會上取得共識。然而不但荷蘭爲首的四個富有小國奧地利,丹麥和瑞典等對於計劃仍然存在疑慮,德國還同時要説服歐洲議會和一再挑戰歐盟價值,漸趨威權的匈牙利政府在應否以維持法治(rule of law)作爲歐盟預算撥款先決條件的問題上妥協。在這種情形下,歐盟要在外交上做出極大的轉向甚至對遠東勢力範圍以外的地區關注,近期並不容易。

德國長年背負了二戰罪行的包袱,因此無論是内政和外交上都不熱衷於扮演領導人的角色,但面對北京及俄羅斯等的挑戰,歐盟不可能單靠法國去支撐 (圖片來源: Wikimedia Commons)

歐盟可以做到更多但必須德國運用領導歐盟優勢

但在重建計劃敲定之後,歐盟短期還是可以做到更多的 — 但這需要德國更進一步清楚在中美歐零和博弈的新時代,歐盟的富饒和所代表的秩序與柏林的政經利益已經無法分割,德國需要在默克爾餘下不久的任期内更積極地通過領導歐盟去推進德國人的利益,否則將更爲在中美之間腹背受敵。

 

比起中國和美國,缺乏所謂“銳實力”的歐盟插手世界舞臺的根基,在於它龐大的市場,普遍富裕的人民和足夠自給自足的完整產業鏈。這也意味著,在全球零和博弈的大棋局下,歐盟政治經濟每整合多一分,它獲得的每一分影響力就無可避免地會觸碰到他者的利益。在今日歐盟意識到更加緊整合歐盟單一市場,以及在工業,資訊科技以及數碼策略等戰略產業制定一套屬於歐盟的標準(比如說歐盟的一般資料保護規範 General Data Protection Regulation,GDPR)以及投入更多資源發展自己的能力的必要性,歐盟就同時擁有了最低限度在國際間“企硬”,保護自己利益立場的必要,以及往外談判套利的誘因。

 

一個潛在的例子:港區國安法第三十八和四十三條,賦予了中國政府全球性執法和向外國組織及其代理人要求就涉港活動提供資料以及進行截取通訊及秘密監察的權力,如果一間公司持有由GDPR保護的個人資訊,中國國安又向它叩門要求這些資訊,它是該交還是不交?歐盟應該如何介入和保護歐盟國民利益?而亦正因如此,傳統上總理默克爾一直秉持的謹慎平衡外交手腕,以不得罪中美任何一方,並僅以德國利益爲核心的政策方向,這種對於歐盟優勢以及德國對於一個强大而健康的歐盟市場依賴的漠視,在長遠將反過來損害到歐盟整體以及德國的利益。

 

由於二戰罪行的包袱,德國不論是内政和外交上都不願意展露出領導的野心,也樂於在許多場合讓同為歐盟領導國的法國秉承由戴高樂總統以來一向熱衷於扮演領導人角色的傳統;在財政整合如是,在北約問題如是,在提倡歐盟應減少對華依賴,到提出就北京違反一國兩制承諾制定相關制裁行動更是如是。默克爾處理外交的這種態度在她悠長的總理生涯曾經無往不利,但是那個柏林可以遮遮掩掩隨便過日子的時代已經過去了。美國的保護傘已經漸漸褪去,北約同盟國土耳其在歐盟最需要維持穩定的北非和中東後園利比亞和敘利亞等地大搖大擺地以安頓難民為砝碼勒索歐洲,在疫情中加入俄羅斯一同以假消息和網絡攻擊衝擊歐洲,在香港和新疆管制問題極爲强硬的北京政府等等的挑戰底下,歐盟不可能單靠法國去支撐。

 

雖然感覺是許久以前的事情—但其實不過是幾個月之前,現在由於疫情處理得當,支持度超越天際,五月時根據Forschungsgruppe Wahlen的數據支持度達79%的默克爾,在二月時的聲望是她個人的最低谷,甚至連經濟學人都在她支持的接班人Annegret Kramp-Karrenbauer下馬之後指出她是應該退位讓賢的時候了。疫情為歐盟整合帶來了新的轉機,也讓默克爾的政治生涯在暮年迎來了意外的高潮;但是要如何利用這個意外的政治資本重塑歐洲政治生態去應對外來挑戰,則是在歐盟確定了内部整合藍圖之後必要的課題。

 

作爲自由世界戰勝共產極權的象徵,統一的聯邦德國,沒有逃避領導責任的餘地。

 

(原文刊於明報,作者尹子軒)

 

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