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【明報特約】歐盟有恃無恐 倫敦進退兩難

延長過渡期這一個進展,雖然在客觀層面上,暫時留在歐盟中讓倫敦有更多安撫企業的空間,以及有更多的談判時間實質上對於英國有利,但是對於内患不斷,對於愛爾蘭邊界問題也一籌莫展的保守黨政府來説,也未必是個好消息。前保守黨領袖Iain Duncan Smith,他在BBC的Newsnight節目中就大肆批評對於延長過渡期的建議,指該建議是倫敦對於歐盟的 “投降”,英國 “沒有理由在什麽都沒獲得的情況下讓步“。

 

上周在布魯塞爾舉行的歐洲峰會,在移民問題甚至匈牙利“叛逆”等對於歐盟來説更具逼切性的議題褪去之後,好比“飯後茶點”的英國脫歐議題又回到布魯塞爾案上。

 

雖然未受官方所確認,但是普遍報道,是歐盟各國將同意在退盟協議中原本僅至2020年爲止的過渡期延長一年,給予雙方更多時間去厘定脫歐之後雙方的關係。對比起之前在奧地利薩爾斯堡舉行的歐洲峰會,英國首相文翠珊,原本打算在三十日開始的黨代表大會舉行之前從歐盟手上取得哪怕少許讓步”交差“,卻徹底失敗的嘗試,這次會議的結果看起來幾乎是倫敦的“勝利”。

 

只是,歐盟允許延長談判期,雖然是爲了膠著中的愛爾蘭邊境問題談判著想,但亦是歐盟好整以暇面對倫敦的體現:保守黨的内亂不計,不論是在規管權力還是貿易上,歐盟作爲一個超國組織的實力顯然被英國大大低估了。從目前雙方在談判桌上可見的籌碼來説,現在更似是歐盟以退爲進希望以最少代價讓苦苦掙扎中的文翠珊政府順利脫歐,而非保守黨政府成功爭取到更多時間—畢竟,對於將精力集中在更深層次整合的歐盟來説,每每是政治路障的英國實爲鷄肋之餘,倫敦政府早前宣佈“契克斯聲明”時候内閣大臣請辭的狼狽還歷歷在目,過渡期限被延長至更接近下届大選的日期,對於保守黨來説並不一定有利。

歐盟仍有空間和時間繼續和倫敦磋商,反觀英國遲遲未能脫歐而要繼續跟隨歐盟規管以及繳交預算 (圖片來源: Wikimedia Commons)

歐盟有恃無恐

先前的峰會,不但法國總統馬克宏公開指出倫敦帶來的提議“不能接受”,並指帶領英國脫歐的領袖們(暗指前外長莊漢生等脫歐派領袖)是“低估談判難度的騙子”;德國總理默克爾又重申 “單一市場原則不可讓步”,德國機械設備製造業總會VDMA的董事總經理Thilo Brodtmann亦發表聲明指歐盟不應“爲了英國脫歐派的面子”而讓步建立一個“過分複雜的關稅系統”。明顯地不但歐盟領袖們並未為保守黨政府的脫歐計劃所動,脫歐派一直寄望可以借歐洲本土工業在英國的利益去借力打力向歐盟施壓的如意算盤,亦行不通。政治風向當然可以日新月異,但是在基本因素並未有改變的情況下,布魯塞爾會給與倫敦更長的過渡期的原因,完全在於歐盟從公投之前已將和英國博弈的局勢牢牢掌握在手裏此一事實從未變改,歐盟完全有空間和時間嘗試繼續和倫敦磋商,維持目前英國跟隨歐盟規管以及繼續繳交歐盟預算的局面。

 

在經濟層面,客觀上英國對於歐盟單一市場進出口的絕對依賴無可取替,根據英國獨立智庫Institute for Government所統籌的報告顯示,除了Economist for Free Trade 以外的各大咨詢以及金融機構,包括荷蘭經濟政策研究局(Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis),PwC,英國庫房(HM Treasury)以至英國執政政府本身對於英國脫歐長遠十年期(2030年左右)GDP估值影響的評估無一不是負數,而EFT的分析更是建基於和歐盟將繼續無任何貿易障礙,英國相對全球其他經濟體大力去規管化等幾近空想的條件之上。歐盟不論過去,現在還是可見的將來都是一個規管和貿易上的超級強國,而且英國無任何繞過此一鄰近龐然大物的選項這一點,是英歐談判被英國民族主義媒體刻意漠視的基調。

 

如果說英國對於歐洲經濟上的依賴是談判的根本,相比經濟要素之下不太明顯的程序政治博弈,則是歐盟有恃無恐的關鍵。里斯本條約第五十條限定脫歐方和布魯塞爾必須在兩年限期内達成所謂的退盟協議(withdrawal agreement),而協議内原定的過渡期僅到2020年爲止,過渡期内英國將失去任何在歐盟事務(如規管立法等)的話語權以及和其他非歐盟成員國探討貿易協議的權利,但是將繼續留在歐盟單一市場(包括關稅聯盟和歐盟社區法規框架)内,並且繼續繳納歐盟預算。

 

這裏必須注意的是,下一個七年歐盟預算周期將在2021年開始,雖然歐盟目前並無動機留難英國,但是一旦落實延長一年過渡期,英國該向歐盟預算繳納多少,亦是一個大問題。換言之,對於布魯塞爾來説,給予倫敦這一個方便,不過是多給雙方時間去解決北愛爾蘭邊界問題,保障好盟友愛爾蘭而已;並不構成損失。反正對於歐盟來説,這一個程序的政治意義甚重,蓋因退盟協議係由資格多數決,即歐盟二十七個國家中二十國同意,再加上歐洲議會同意即可。真正重要的英歐貿易協議,卻必須要全部二十七個成員國同意方可成事。換言之,倫敦政府真正艱辛的談判尚未來臨。布魯塞爾已經表明,由於談判未有足夠進展,將不會舉行原定將特別舉行的十一月脫歐峰會,亦反映了歐盟實際上進可攻,退可守。

英國脫歐令北愛爾蘭邊界問題重燃 (圖片來源: Wikimedia Commons)

倫敦進退兩難

延長過渡期這一個進展,雖然在客觀層面上,暫時留在歐盟中讓倫敦有更多安撫企業的空間,以及有更多的談判時間實質上對於英國有利,但是對於内患不斷,對於愛爾蘭邊界問題也一籌莫展的保守黨政府來説,也未必是個好消息。前保守黨領袖Iain Duncan Smith,他在BBC的Newsnight節目中就大肆批評對於延長過渡期的建議,指該建議是倫敦對於歐盟的 “投降”,英國 “沒有理由在什麽都沒獲得的情況下讓步“。

 

實際上,正是硬脫歐派這一種幾近無知無畏地反歐的”英國精神“和其延申出的,教條式的要求一直在困擾著現任文翠珊政府提出一個有機會讓歐盟所接受的協議。誠然,文翠珊在七月歷盡艱辛草擬的脫歐方案,其中已經包括了一些令保守黨内硬脫歐派側目的讓步,比如說,在貨品貿易上遵從歐盟的規管以及在相關的法案糾紛上以歐洲聯盟法院ECJ為最高法院,以及希望和歐盟互相代理關稅政策,實際是變相留在歐盟關稅聯盟中,在英國方面看來,是向歐盟提供了貨品自由進出的保證。只不過,對於歐盟來説,此兩項 “讓步” 不過是又一次英國民族主義者自視過高,待價而沽的表態。

 

首先,英國超過七成以上和歐盟的貿易是服務的出口,一個單單包含貨品規管的協議,其實隱含著英國將在服務業,尤其是金融業上會放鬆管制,潛在讓歐盟利益受損的意味在。對於歐盟來説,以任何形式得以和歐盟單一市場貿易,是一種必須以遵守單一市場法規爲前提換取的特權,根本不構成讓步。二來,先不説歐盟二十七國有什麽誘因去幫英國收集關稅,在英國表明將會終止遵從歐盟單一市場中有關人員自由流動的大原則,已經觸及了歐盟一再談及,有關歐洲單一市場人員,資金,貨品以及服務的自由流動,四大權利不可分割的談判紅綫。

 

對於歐盟來説,“契克斯聲明”,代表著英國依舊一廂情願地要求權利和付出絕不對等的“歐盟自助餐”。倫敦在貿易方面是大大低估了歐盟對於單一市場原則的堅持之餘,脫歐派從公投前對待北愛爾蘭邊界問題的態度,更可以說是集輕忽和對鄰居愛爾蘭的輕蔑於一身。甚至可以說,文翠珊今日無法處理愛爾蘭邊界這個未爆彈的困境,早在脫歐公投之前已經埋下了伏綫。從2016年脫歐公投之前,留歐派已經有警告過目前維繫北愛和平的受難節協議,是以北愛和愛爾蘭共爲歐盟法區境内作爲起點所簽署的。由於英格蘭脫歐派對於終止歐盟人員自由流動和脫離單一市場背後的歐盟法所管治的堅持,於是脫歐之後愛爾蘭和北愛之間有了重新樹立起邊境和貿易管制的可能。

 

在愛爾蘭首相Leo Varadkar堅持北愛和愛爾蘭之間不可存在硬邊界的要求下,布魯塞爾毫無退縮的餘地。從歐盟談判專員巴尼爾受委托走馬上任接手談判開始,歐盟在愛爾蘭邊境問題上一直無任何讓步,盡可能要求英國讓北愛和愛爾蘭之間,無論在規管上還是貿易上保持最低限度的阻隔,能將北愛留在單一市場以及歐盟關稅聯盟内最好。

 

歐盟的要求實際上並不過分;比起英國保守黨政府脫歐兩年多以來,久久不能提出任何既符合英格蘭民族主義者以及掌握保守黨在議會内關鍵多數的反歐派北愛爾蘭民主統一黨對於“北愛爾蘭主權不能和聯合王國分割”的主張,卻又要求擁有和歐盟自由貿易的權利,布魯塞爾方面的態度可以説是好得驚人。目前,在各大民調機構上,保守黨一般落後於工黨。所幸工黨亦同樣内亂中,否則,恐怕文翠珊的聯合政府也未必能堅持談判多久。日前留歐派又有大規模的游行,期望向政府施壓舉行再一次的公投。只不過,就是再度公投,結果撤回脫歐決定,歐盟會否接受,卻是另一碼事了。

 

布魯塞爾可以說已經盡量向英國讓步,期望讓倫敦在脫歐路上一路好走。但是,在保守黨政府繼續受黨内硬脫歐派教條式的要求限制下,要讓歐盟在犧牲模範成員國愛爾蘭以及單一市場原則的情況下達成協議,並不容易。這一次過渡期的讓步,可能是促使到倫敦更多讓步的開始,但是,就算這並不奏效,從布魯塞爾的角度來說,能有多點時間讓倫敦内部整合共識也不能算是失敗。最麻煩的,倒是如果一旦留歐公投逼宮成功,歐洲該如何再次讓英國參與歐洲事務。

 

(原文刊於明報,作者尹子軒)

 

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