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【明報特約】意大利又要脫歐 和中國共譜一帶一路美夢嗎? 歐盟、北京、羅馬的抗疫攻防戰

中國的宣傳戰卻間接給予了已經在戰時狀態,不團結也得團結的歐盟一個在外交上和美國總統特朗普相輝映的時刻— 就是疫病結束,中歐關係,恐怕只會更走下坡。

 

雖然在中文媒體上,北京政府的宣傳戰,結合慣常的物資援助外交看似在武漢肺炎疫情最嚴重的意大利大獲全勝,看在某些忽然歐洲專家眼中又是宣揚歐盟解體,中國一帶一路是何等靈丹妙藥的時機。然而,布魯塞爾實際上從此次危機通過救災在歐盟條約框架獲得了前所未有的權力,疫病的嚴重性甚至迫使成員國們開啓了連歐債危機都無辦法推動的歐盟財政風險共享之門,更加快了歐洲深化整合的速度而雖然意大利有充分理由怪責鄰國們見死不救,甚至對於歐盟身份有質疑,但是意大利吊詭的政局,以及意大利民粹政黨排外的本質,注定了羅馬親中的力度有限—-而意大利人亦清楚,不但抗疫期間必須依賴歐盟財政,貨幣以及行政上的援助,疫病完了以後,羅馬要面對的還是布魯塞爾,而非已經在宣傳意大利是疫區源頭的北京政府。三月二十四號,地位等同於歐盟外交部長的歐盟外交及安全政策高級代表博雷利(Josep Borrell)特意發言直指北京混淆視聽,企圖如同指責美國一般誣衊歐盟以及歐洲人民。

 

歐盟對於中國的定位,由2003的無條件的戰略夥伴(unconditional strategic partnership),到2013年的對等戰略夥伴(reciprocal strategic partnership),再到去年2019年三月時的系統性對手(systemic rival)— 這次疫情過後,縱使商貿來往可能的影響未必比疫病造成的損害嚴重,北京政府,甚至華人在歐洲的前景恐怕亦要蒙上一層陰影。歐盟和成員國之間的衝突並不新鮮,成員國之間的齟齬亦可以説是歐洲傳統了,但通過抗疫的戰爭動員,布魯塞爾在貨幣政策以及財政政策上對於成員國的控制,連帶歐盟各國之間作爲命運共同體的基礎都已經擴張—-北京的宣傳戰恐怕影響極爲有限。

意大利人清楚在抗疫期間必須依賴歐盟財政,貨幣以及行政上的援助,疫症過後羅馬要面對的還是布魯塞爾 (圖片來源: Wikimedia Commons)

歐盟通過救災擴權的聯邦進行式

歐盟在條約框架内無直接調動國家醫療資源的能力,然而,歐盟的權力體現在單一市場,以及歐元區的經濟管理之上,而通過這次疫病的危機歐盟執委會以及歐央行作爲超國邦聯的中央政府去管理這些範疇的能力實際上是大爲增加了。

 

首先,歐盟里斯本條約第168條第二段和第七段明確地指出,歐盟執委會在公共衛生上的角色僅僅限於提供協調上的幫助,而且應該 ”尊重成員國的公共衛生政策以及各自的實施“ (Union action shall respect the responsibilities of the Member States for the definition of their health policy and for the organisation and delivery of health services and medical care),故此歐盟並無法直接調動各國公共衛生資源去救災。但歐盟卻可以通過控制歐洲單一市場出口的方式,迫使歐盟國家將醫療資源集中予彼此。在三月十五日布魯塞爾宣佈暫時限制出口之後,法國和德國兩個歐盟主要醫療裝備出口國馬上撤除了原本本國的個人防護裝備(PPE)出口限制;歐盟本來就和全球市場在PPE上存在貿易逆差,故此將這個年出口達一百二十多億美元,主要歐盟外目的地為中美俄以及瑞士的產業留在歐盟,除了可解燃眉之急,亦是極具政治象徵意義的舉動。但是,雖然“新聞價值”或許不如PPE出口禁令以及限制申根區邊境等政策,歐委會夥同歐央行在歐元區財政以及貨幣政策上的舉動其實更值得着墨:十年前的歐債危機暴露了歐元區南北債權國和負債國關係固化,歐元區缺乏共同風險承擔以及中央(布魯塞爾)缺乏財政儲備去救災等結構性弱點,導致了當時空有歐央行“放水”救市而成員國們—尤其是德國和荷蘭等將財政紀律挂在口邊的北歐成員國—-提倡撙節政策,歐盟的救災措施事倍功半。但這一次成員國們再沒有藉口。

 

疫情嚴峻所迫使的財政支出以及歐央行的大量買債,創造了新的歐元區政經秩序;歐盟成員國之間和歐央行有了一個財政上的共生關係,和暫停了所有赤字調控又正在尋求增加中央財政儲備撥款救市的歐委會三者之間,組成了一個財政聯邦應有的雛形。在這一次危機中,歐央行先宣佈維持負利率並在目前每月兩百億的購債規模之上在年底前再多購入價值一千二百億歐羅的債卷,而且針對性地給予主要支持中小企融資的銀行更寬鬆的資金供應,然後再推出了總數達七千五百億歐羅的疫病緊急購買計劃(Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP) 去購入國債,不但在時機上迫使了各成員國推出各自的財政政策去救市,亦為歐委會就將歐債危機後由成員國共同支付,作爲”緊急基金“備用的歐洲穩定機制(European Stability Mechanism,ESM)納入歐盟中央財政政策一部分向成員國施壓鋪路。

 

疫情的嚴峻,甚至讓布魯塞爾在歐元區共同風險承擔上有意外的斬獲,當連荷蘭這個有名反對歐元區共同債務承擔的財政鷹派都在考慮和德國聯合發行所謂的“瘟疫債卷”,讓歐元區國家分擔抗疫需要的財政支出—- 亦即歐洲整合派的法國總統馬克龍一再談及的歐元區聯合債卷方案的變奏—-不難看出歐洲政治風向正在出現根本性的改變。從外部邊境控制,到禁止出口醫療物資等更可見的權力擴張,到更細緻的貨幣和財政政策整合,可以説,如華盛頓之於美國,布魯塞爾比任何時候都更像一個中央聯邦政府。

意大利駐布魯塞爾大使Maurizio Massari那篇公開信的主旨並非要歌頌中國的援助或單純抗議鄰國見死不救,而是要求歐盟放寬赤字監控及提供撥款給意大利救災 (圖片來源: Wikimedia Commons)

意大利:北京無法取代歐盟

在中文媒體的聚焦下,很多時候難以避免一廂情願地放大中國政府在外,博雷利口中的“慷慨外交(politics of generosity)”的成效,這次的意大利大使抗議歐盟事件正是其中典型例子。

 

意大利駐布魯塞爾大使Maurizio Massari 在疫情爆發時在媒體politico發文公開指其他成員國並無在意大利向歐盟求助後提供醫療防護裝備馳援,又提及(當時)“只有中國物資援助”,中文媒體聚焦的當然是Massari稱只有中國幫忙一段,這固然無可厚非。然而,單以此段來得出”意大利要脫歐並且轉而向中國結盟”這個結論就非常牽强了;這不但是誤解了意大利大使真正的用意,也恐怕低估了由民粹政黨當道的意大利政壇對於非意大利人—-包含中國和其他歐洲國家—-的排斥。要真正理解意大利在這次疫情中和其他歐盟成員國,以及布魯塞爾和中國多方的博弈,就必須看清Massari公開信的上文下理;

 

的確,意大利人也許永遠不會缺乏怪罪鄰居的理由,但是這一次控訴其他成員國並無在防疫物資上援助上的確有根有據—正如Massari信中所講,在羅馬政府向歐委會求救,觸發布魯塞爾啓動歐盟公民保護機制(EU Civil Protection Mechanism)之後,沒有任何一個成員國通過機制去救助意大利。甚至在Massari 三月十日發文一個禮拜之後,德國的物資(一百萬個口罩)方姍姍來遲,還有法國亦在歐盟壓力下解除了出口禁令,但其他成員國依然是不見蹤影。然而,這並不代表意大利是要全面倒向中國了,甚至要脫歐了— 不但以意大利的往跡來説,這種程度的牢騷是常有之事,Massari的信中對於歐盟執委會以及歐洲理事會(European Council)主席Charles Michel的評價亦是頗爲正面的。此信的最重點實際上並非要歌頌中國的援助亦非單純是爲了抗議鄰國見死不救,重點是在於Massari描述了隆巴蒂(Lombardy)大區以及威尼托(Veneto)大區的疫情會嚴重影響到意大利經濟之後,馬上要求歐盟去放寬歐盟的赤字監控,以及在歐盟預算中提供特別撥款於意大利救災—-那才是這篇公開信的主旨。

 

而且很多時候中方在國外打的 “援助外交”,其實當地的民粹政權由於本身已經有的民族主義以及懼外心態並不一定受落。屬於極右派民粹政黨聯盟黨(Lega)的威尼托大區總督Luca Zaia, 就在電視訪問中指意大利人比較衛生,而且冒出了“我們都看過中國人吃生老鼠”之類莫名其妙,幾乎種族歧視的言論。當然同樣的態度亦適用於其他鄰國,聯盟黨和同樣是極右派的意大利兄弟黨(Brothers of Italy)亦有聲稱武漢肺炎來自德國的説法。

 

這也並非新鮮事,去年三月,當時還是副首相的聯盟黨黨魁薩爾維尼(Matteo Salvini)就已經公開指中國正在”殖民意大利”。在民間,來自中方的援助也未有造成民意上的漣漪效應,和中方親近的意大利外長五星運動黨黨魁迪馬約(Luigi di Maio) 凴著中方援助向選民邀功— 卻並未有什麽明顯的幫助;從Swg, Pagnoncelli, Ixe, Instituto Piepoli等多個民調機構的選民傾向都指出,五星運動黨近日的支持度都不過是在13~14%上下浮動,並未見在中方施以援手之後有明顯增長。甚至比起去年在歐洲議會選舉中獲得的17.1%票數,有一定的回落。

 

對於意大利來説,也許中方的宣傳戰以及直接援助是改善了民衆對於北京或者說中國僑民的觀感,然而這實在並未對於意大利政壇有非常實質性的影響。更甚者,在24日博雷利的發言之後,華爲馬上停止了對意大利的PPE援助—這種功利的態度,恐怕也不會對中國有利。總括來説,羅馬政府的政經根基始終是在布魯塞爾,而這並非任何醫療物資可以換來的— 中方的宣傳戰不過是必然的政治公關而已。

 

中國的宣傳戰卻間接給予了已經在戰時狀態,不團結也得團結的歐盟一個在外交上和美國總統特朗普相輝映的時刻— 就是疫病結束,中歐關係,恐怕只會更走下坡。

 

(原文刊於明報,作者尹子軒)

 

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