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【南風窗特約】歐盟有能力走出急流險灘

通過零八年以來多個共同的危機,歐盟架構本身的權力,隨著各成員國對於使用歐盟平臺和鄰居協調的頻率越加頻密而壯大。歐洲整合超過七十年的進程,讓各國在經濟上的紐帶無可割裂,亦讓根植於歐盟機構内共同決策機制隨之成長。但是,正如歐元潛在風險所指出,只要歐盟各國依然對於財政轉移有保留,歐盟就仍是一個半成品。

零八年來每年一度讓小報編輯們下“歐盟即將解體”之類標題的時候又來了—-外有和美國的貿易爭端,内有因難民問題責任不均,民粹政黨/政府乘虛衝擊而引發的衝突,從表面上看,歐盟似是步履蹣跚。

的確,德國總理梅克爾在國内就移民問題以及歐元區經濟管治上的分歧遇上了姐妹黨基社盟(Christian Social Union)的挑戰,早前和專責討論難民責任問題的歐盟16國迷你峰會中也未有達成共識;此外,還有波蘭和匈牙利等政府有和歐盟自由民主原則背道而馳,挑戰歐盟權威的事件發生;更不用說,歐盟被已經不再在乎傳統盟友的美國對自由貿易的攻擊,以及川普厭惡北約和英國脫歐後所引致的歐盟共同防禦問題了。

但是,這些問題不但沒有一個真正動搖到歐盟真正的根基—-歐元以及單一市場所帶來的國際保護傘和全球無出其右的富饒——成員國就這些問題在歐盟體制内的角力,實際是有益於歐盟機構的茁壯成長,以至整個歐洲整合進程的。簡單來説,只要有一天,歐洲人還是需要和渴望歐元提供的經濟穩定以及成員國由歐盟單一市場帶來的豐足,歐盟成員國之間就有合作和談判的基礎—而成員國之間在歐盟平臺上的傾軋越大,歐盟執委會以及歐洲議會的權力就越大— 可別忘記,有史以來數目最大的七年歐盟預算(multiannual financial framework 2021-2027)談判,才正要開始。

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國家難民問題最終還需歐洲合作

難民問題作爲民粹和民族主義者的稻草人,在國家層面以及歐盟層面上都對於歐盟造成的不少的麻煩;歐洲峰會之前一度威脅德國聯合政府穩定的動蕩便是一例。但是,即便這個不穩定因素催化了許多歐盟國家民粹主義的興起,但是難民問題實際上並非德國政府以及歐盟架構無法內在化,凴商討解決的問題,更非一個可以將歐盟超國架構擊墜的因素。

在國家層面,有歐盟平臺作爲緩衝以及協調的機制,德國總理梅克爾避免了和長期盟友巴伐利亞基社盟(Christian Social Union in Bavaria,CSU)決裂後大幅消弱,大聯合政府也得重新洗牌的可能性。六月十五日,全國性政黨基民盟( Christian Democratic Union of Germany,CDU)長久以來權傾巴伐利亞的姐妹黨基社盟領袖,兼現任内政大臣 Seehofer選擇在州選舉之前發難,以兩黨關係為賭注要挾梅克爾實施他制定的難民限額計劃,首先是一個在政治上自保的舉動。這位梅克爾的老對頭,在巴伐利亞以政治光譜上更右翼,更保守的立場去輔佐基民盟梅克爾所代表的中間派保守主義基本盤。然而,上一屆的大選,基社盟不但創下歷年得票率的新低,更在議會失去了10席,許多票源被在移民問題上走得更右的另類選擇黨(Alternative for Germany, AfD)奪走,在十月州選舉前感到他們必須重振聲勢,以保在州政府長年的絕對多數不受AfD所威脅,理所當然。

現任内政大臣 Seehofer選擇在州選舉之前發難,以兩黨關係為賭注要挾梅克爾實施他制定的難民限額計劃,首先是一個在政治上自保的舉動。 (圖片來源 :Wikimedia Commons)

然而,Seehofer這場背棄盟友的豪賭風險甚大:根據民調機構Forsa 在六月21-22日收羅的數據顯示,基社盟在巴伐利亞的支持率依然停留在40%,並未回復到上屆2013年州選舉接近49%的支持。更甚者,不但54%原本CSU巴伐利亞的選民在民調表態會在兩黨決裂後轉投進軍州選舉的CDU,有39%的選民更將CSU選爲”困擾巴伐利亞最大因素“,排在 “難民(30%)” 和 “房地產市場(24%)” 之前。無論如何,CSU和CDU的決裂,結果只可能是兩敗俱傷。

歐盟執委會以及歐洲理事會在六月下旬的兩次會議,可以說是拯救了梅克爾的聯合政府。圍繞著兩次峰會有關移民問題的博弈,可簡約至兩個陣營:在難民抵達前綫,急需其他成員國遵守歐盟執委會有關難民分配額度法案的國家,比如說意大利和希臘等;以及强調控制邊境,對於移民過境問題極爲强硬的國家,比如匈牙利和波蘭。

奧地利總理,兼歐洲理事會新任主席Sebastian Kurz 口中,柏林羅馬和維亞納之間所謂的 “Axis of Willing” 正是這種博弈下的產物:意大利政府儘管現正由兩個民粹政黨聯合執政,但是始終位處地中海難民抵達前綫的羅馬政府在移民問題上的天然盟友,只可能是接壤的德奧兩國,而非位處内陸兼强烈反對任何難民入境的中歐國家們。

最終,六月二十九日凌晨四時多歐洲理事會各成員國首腦之間的協議,幾乎奇跡地滿足了這兩個陣營的需求,並為梅克爾及後和西班牙以及希臘等國家就轉移德奧邊境難民的雙邊協議鋪平了道路。協議的邏輯,主要在於利用歐盟共同資源在歐盟境外,如北非地區設立難民營以減少抵達歐盟成員國的難民數量;而已經抵達歐盟成員國的難民,則交由成員國共同設立分流中心進行篩選,除了因爲人道危機而必須受到援助以外的難民,都將被遣返。

新的歐盟協議,無論實際實施的效果如何,能夠達成協議本身已經足夠讓Seehofer知難而退。而這次逼宮失敗的壓力最終將轉到CSU黨内,將Seehofer和繼任人現任巴伐利亞首長Markus Söder之間的矛盾曝露,基社盟基本失去了再一次背刺梅克爾的機會—只是,州選舉還能否保住絕對多數就更難説了。

難民問題的鬧劇,有歐盟超國平臺讓各國權衡斡旋,拯救了梅克爾也讓歐洲各國參與協調政策。歐盟制度上的强健,内在化了難民問題所造成的矛盾,並且創造了各國合作的基礎。以多國在歐盟層面合作決策,歐盟成員國們並無需僅以雙邊主義手段去處理跨國問題,歐洲大陸的平穩由此受到保障。

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民粹政黨無法走出歐盟建制

波蘭,匈牙利兩個近年逐漸走向威權主義的國家,挑戰歐盟自由,民主和法治原則的企圖已經極爲明顯,已經到了歐盟必須制裁的時候。有鑒於歐盟對於制裁成員國機制的貧弱,有評論將匈牙利和波蘭兩國對於歐盟權威的挑戰,和英國脫歐相比,是分離主義的一種表現,長遠(又)有觸發歐盟解體的危機;但是,實際上這兩個國家不但對比起英國對於歐盟的依賴更多,而倫敦在脫歐後和歐盟談判的尷尬無需贅言之餘,更重要的是,華沙和布達佩斯的民粹政府們根本無推翻已經多年整合的歐盟體制的能力。

法治與公理黨(PiS)政府一再地嘗試消弱波蘭司法獨立,加强控制媒體以及攻擊公民社會的行徑,違反了當初入盟時許諾的“哥本哈根標準”,即包括保障民主制度等政經條件的一籃子協議。在本年初,歐洲議會正式通過歐盟執委會在法德兩國元首支持下向波蘭當局啓動歐盟里斯本條約第七條的動議,亦即懲治違反歐盟自由民主精神成員國的所謂“法律核選項”。該選項一旦通過,理論上波蘭是可以被歐盟暫停一切歐盟議事投票權的。

但是當然,正如所有歐盟管制成員國的條款一樣,歐盟執委會必須獲得包括波蘭盟友匈牙利在内的歐盟理事會中五分之四,即二十二個成員國元首同意問題存在,然後全票一致通過,方可以實行警告,再犯不改,然後才是真正制裁的時刻。換言之,在走入更進一步法律程序之前,不論是市場還是目前華沙政府都有極多的時間反應。本年四月匈牙利政府對於公民社會的打壓亦被歐洲議會的一份報告指出,議會在同一份報告中亦建議歐盟執委會向布達佩斯政府啓動里斯本條約第七條。

的確,波匈兩國在政治上被制裁的日子尚遠,但是歐盟是沒有將兩國“逐出”的選項,華沙和布達佩斯亦沒有任何立場去脫歐。首先,民粹威權政府的管治合法性往往表達在經濟表現上,而正是此因素令兩國政府都不可能切斷和歐盟的紐帶。在PiS上臺之前,波蘭曾經被視爲東歐集團在歐盟以内的楷模。作爲歐盟成員國之間少數快速地走出歐債危機,自2010年開始維持增長的國家,波蘭一步步地利用了歐盟單一市場機制和周邊波羅的海國家以及接壤的東歐國家的貿易優勢,仿效德國模式加強出口貿易,建立自己東歐新成員國之間領袖的地位。波蘭在全球價值鏈中的出口增加值,僅僅13%來自歐盟以外國家,換句話說,歐盟單一市場帶來的紅利,是公義法治黨的主席兼創始人卡卓斯基(Jarosław Kaczyński)對於他銳意改造波蘭,甚至在2016年聲稱波蘭“付的起(改革)的代價” 底氣的由來。

公義法治黨的主席兼創始人卡卓斯基對於他銳意改造波蘭,甚至在2016年聲稱波蘭“付的起(改革)的代價” 的底氣源於歐盟單一市場帶來的紅利。(圖片來源 :Wikimedia Commons )

已經被青民盟掌握達七年之久的匈牙利相比於波蘭更“進取”,不但只同樣地利用歐盟帶來的機遇,首相Orban的寡頭夥伴更是在六成由歐盟結構基金支付的政府基建合約上大快朵頤。這種以經濟甜頭以及民族主義情緒鼓動選民投票,另一方面侵害公民社會以及司法獨立滋潤黨羽的技倆,正是新世紀歐洲民粹政治經濟模型的核心。

目前,波匈兩國是歐盟基金第一和第四大獲益國家,再加上兩國本身對於單一市場的依賴,經濟上和歐盟的紐帶無可根絕,這點“聰明”的PiS和青民盟政府也自是心知肚明。

至於政治上和歐盟以及西歐各國叫板,藉强人挑戰組織權威以求推翻歐盟的管治,在歐盟史上也不是沒有過:1966年認爲歐盟執委會權力過大,威脅到法國從獲得的農業補貼的戴高樂將軍手段甚至更爲强硬。法國當時杯葛所有歐洲經濟共同體(European Economic Community, 歐盟前身)會議將近一年,最後憑籍其戰後歐洲大國的身份得到了歐洲其他國家的讓步,是爲所謂的 “盧森堡協議”(Luxembourg Accord),其他當時在共同體内的國家讓路于法國,將歐洲市場整合的經濟統理權交由成員國間制定,而非超國組織負責。

但是,這種博弈後長遠得益是屬於歐盟整體,而非單一國家的。首先,當時法國的短期得益,是建立在其他歐洲國家的退讓:當法國要得益於更多的農業補貼以及其他歐盟提供的經濟效益,它就必須要繼續在歐洲其他國家合作而不能單方面表示脫歐。故此,成員國在歐盟内的得益,秉承於合作,而在盟内的得益,是與再“鬧事”的成本相等的。盧森堡協議之後的歐盟議政制度引入了資格多數表決制(Qualified Majority Voting,將成員國人口加入投票決定考慮因素的投票方式,至少百份之五十五的成員國;而當中有代表百份之六十的歐盟公民方可令議案通過),歐洲議會在里斯本條約後又獲得決議法案的實權,已經讓成員國提案脫離歐盟的成本無限地超過得益。

如是者,雖然華沙和布達佩斯目前有恃無恐,但是整體兩國脫歐,甚至觸發骨牌效應引致歐盟解體的可能性,幾乎不存在。在下一個歐盟七年財政季度,歐盟史上金額最大的預算尚未開始談判之時,要投鼠忌器的,反而是華沙和布達佩斯當局,而非預算净支出國的法德等西歐大國。

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歐盟最大穩定及不穩定因素:歐元和再一次系統性危機

難民政策的分歧和民粹政治都無法撼動歐盟的根基,但是再一次的歐元區危機卻會。

使用歐羅,可以説是歐盟成員國加入歐洲整合進程最大的里程碑;使用共同貨幣,是讓歐元區國民個人福祉,由退休金到個人投資永久性地以匯價捆綁在一起的大錨。選民對於脫離歐元利益的權衡,先有為法國阻絕了勒龐和梅郎雄的總統之路,後有堵住了意大利民粹政黨們號召脫歐之門—-但是,目前歐元區經濟的回暖和穩定,是建立在歐洲央行幾乎無限的資源所支持的量化寬鬆政策上的,歐元區本質的南北分野仍舊存在,共同承擔風險的改革依然遲遲未見落實。原本六月中的歐盟峰會是法德之間將已經談妥的《梅塞堡宣言》(Meseberg Declaration)搬上談判桌和盟友商討歐元區共同預算,以及將歐洲穩定機制(European Stability Mechanism,ESM)擴寬到一個類似國際貨幣基金的救市機制的場合,但是難民問題引起的聲浪卻將這個議題蓋過了。

歐元區共同預算本身就屬於非常高政治風險的一個提案,法國總統馬克宏花費良久才説服到德國達成協議,再加上儘管歐債危機將歐元區南北債權國和負債國的結構性弱點曝光,要説服北歐選民在歐盟整體預算已經將從全歐盟1% GDP增加到1.3%,再額外以共同預算分擔南歐國家債務風險,中間的博弈亦將極耗歐盟心神。在歐央行的QE計劃將在今年底結束,過去幾年改革未如理想的歐元區國家(比如說,意大利)一旦再次出現如零八年般突發性的危機,歐盟團結的根基將無可避免地受到影響。換言之,雖然歐盟共同資源暫時保障了歐元的穩定性,但結構性改革緩慢的歐元區並無任何自滿的本錢。

通過零八年以來多個共同的危機,歐盟架構本身的權力,隨著各成員國對於使用歐盟平臺和鄰居協調的頻率越加頻密而壯大。歐洲整合超過七十年的進程,讓各國在經濟上的紐帶無可割裂,亦讓根植於歐盟機構内共同決策機制隨之成長。但是,正如歐元潛在風險所指出,只要歐盟各國依然對於財政轉移有保留,歐盟就仍是一個半成品。

(原文刊於南風窗,作者尹子軒)

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