如果拜登政府在決定重返伊朗核協議時沒有更大的地緣政治考慮，以色列和沙地勢必質疑美國跟它們戰略性合作的決心。即使美伊雙方果真重返相關協議，沙地和以色列也難以就此罷休。在缺乏沙地和以色列的信任下，拜登冀藉重返伊朗核協議促進中東和平的想法，恐怕是一廂情願居多。
千回百轉，伊朗核問題又再一次被世界列強放在談判桌上。不過，美伊關係近年急速惡化，留給各方斡旋的空間着實不多。伊朗一直表明拒絕與美國簽訂任何新的核協議，只強調美方應無條件重返原有的協訂，美國總統拜登則時而表示有意撤回對伊朗的制裁，時而要求伊朗先放棄發展核武活動。一般分析相信，若然拜登率領美國重新遵守相關協議，有助美國挽回近年蔑視協議精神的國際負面形象，但若然美國無法在原有的核協議之上增添對伊朗的限制，中東未來局勢將難言安穩。美國在歐洲和中東的主要盟友在伊朗問題上各執一詞，不論拜登怎樣做決定，也難免「順得哥情失嫂意」。
撤回制裁聲音不絕於耳
事實上，前任總統特朗普單方面退出核協議重新制裁伊朗的行動一直備受各種非議。誠然，根據世界銀行的數據，美國的制裁令伊朗2019年的經濟收縮了約8.7%，但沒有跡象顯示伊朗政權會因此作任何讓步，繼續制裁伊朗下去似乎只會令該國平民受苦更多。有些評論認為，特朗普在新冠肺炎肆虐全球之際加重對伊朗的制裁力度，使伊朗難以購得足夠的抗疫物資，從而加劇了伊朗爆發疫情的程度。因此，當時有部分輿論呼籲美國以人道主義為由放緩對伊朗的部分制裁，好讓伊朗可透過央行匯款購買抗疫所需的呼吸機和深切治療病床等醫療設備[1]。
伊朗縱然一方面亟待美國解除制裁重振經濟，但另一方面卻面對強大的政治壓力跟美國硬撐下去，原因是國內的強硬保守派企圖借助美國制裁導致平民生活苦不堪言的問題，以及伊斯蘭革命衞隊指揮官蘇萊馬尼和首席核科學家法赫里扎德（Mohsen Fakhrizadeh）在去年先後被刺殺的事件煽動國內民族主義，謀求令國內的溫和改革派在政治上徹底失勢[2]。近期伊朗官方媒體鋪天蓋地批判美國單方面退出核協議的輿論攻勢[3]，明顯是國內強硬保守派為今年6月舉行的伊朗總統選舉造勢的舉動。
有分析指出，雖然伊朗強硬保守派表面上不時對特朗普的外交政策破口大罵，實際上卻心中暗喜，原因是特朗普反覆無常及標準不一的言行，讓美國在伊朗國內以至國際社會也信譽受損[4]。面對特朗普的極限施壓政策，伊朗雖然不時強調會不惜一切代價向美方作出報復，但實際上採取了行動升級與「戰略忍耐」並重的回應策略，箇中部分原因是賭博特朗普未能成功連任美國總統後可為伊朗帶來轉機[5]。
伊朗的賭博可謂成功了一半，新任美國總統拜登確有意欲修補美伊關係，但拜登同時面對不少反對美國重返伊朗核協議的聲音，這令他有所猶豫而希望跟伊朗再作磋商。然而，若拜登拖延得愈耐，伊朗便愈傾向以發展核武和挑起區域性緊張局勢的方式向美國還以顏色，加上伊朗已與中國簽訂全面合作協議，伊朗按理有更多籌碼跟美國周旋下去。那些分析傾向得出拜登應盡早重返伊朗核協議以釋出善意的結論。
對於美伊雙方的拉鋸，英法德顯得較為同情伊朗多些。它們認為，拜登尚未履行他在競選期間許下倘當選會迅速帶領美國重返伊朗核協議的承諾，並擔心拜登的拖延會令伊朗核協議永久作廢。其實，歐洲列強向來對美國幾年前單方面退出協議有明顯的保留，原因是它們認為特朗普不僅追求不設實際的目標，而且損害了它們的貿易利益。
雖然美國曾於兩年多前就伊朗的問題在華沙與歐盟官階較低的官員會面，但歐盟不僅沒有跟美方達成全面圍堵伊朗的共識，更嘗試建立特殊的金融機制以繞過美方的伊朗制裁令，從而跟後者保持一定程度的貿易關係。因此，歐洲列強近日對拜登未有果斷重返伊朗核協議不甚味兒並不意外。
協議漏洞多 難阻擴武力
不過，若要令各方持續地遵守伊朗核協議的規範，首先要正視相關協議脆弱的根源。伊朗核協議的批評者通常指出，伊朗在伊拉克、黎巴嫩、敍利亞和也門這些地區建立什葉派民兵組織，擴張在中東的影響力，伊朗核協議卻不僅無力阻止該國發展核武，而且讓其獲取更多資源壯大那些民兵組織和發展彈道導彈系統。如果拜登政府在決定重返伊朗核協議時沒有更大的地緣政治考慮，以色列和沙地勢必質疑美國跟它們戰略性合作的決心。
誠然，特朗普對伊朗的極限施壓政策無法達成預期的目標。尤有甚之，伊朗以扣留外國油輪和涉於2019年在幕後策動攻擊沙地石油設施等強硬的方式回應被圍堵的舉動。再多的制裁，似乎只會製造更多的反效果。然而，主張圍堵伊朗的持份者合理地指出伊朗不斷擴張在中東的勢力，將為中東帶來更大的動盪不安[8]。
況且，原定的伊朗核協議將於2025年失效，而協議的第一日落條款——限制聯合國成員國轉售傳統武器給伊朗更已在去年10月期滿[9]。倘拜登帶領美國無條件重返伊朗核協議，那麼伊朗不僅可正式從中俄購入多款武器，而且可待相關協議期限正式屆滿後再推進發展核武的步伐。
以美國參議院外交關係委員會主席梅嫩德斯（Bob Menendez）和南卡羅來納州資深參議員格雷厄姆（Lindsey Graham）為首的多個民主共和兩黨議員在上月8日致函拜登，強調伊朗把鈾濃縮至20%的舉動是加速發展核武的危險警號，加上該國持續地支援境外的什葉派民兵組織發動恐怖襲擊及攻擊美國在中東的駐軍和隨軍非戰鬥人員，因此促請拜登與反對伊朗核協議的以色列和波斯灣主要戰略合作夥伴國家從長計議，制定一份新的協議，冀同時限制伊朗發展核武和彈道導彈的計劃[10]。
沙地以色列另有盤算
無論如何，早在特朗普的年代，美國在中東的主要戰略合作夥伴國家已質疑它在伊朗問題上沒有足夠的能力保障它們的利益。當中最明顯的例子，是2019年5月和6月兩度爆發阿曼灣油輪遇襲事件後，沙地和阿聯酋認為特朗普的伊朗政策飄忽無常，加上美國航母戰鬥艦隊在波斯灣戰鬥的優勢沒有想像般明顯，難以值得完全的信賴，因而另行與伊朗交涉尋求緩和局勢之道[11]。拜登上場後中止對沙地在也門戰爭的支援及就異見記者卡舒吉被虐殺一事制裁沙地王儲親信的決定，勢必令沙地更不信任美方會全力支援它跟伊朗抗衡。
此外，以色列繼涉嫌在去年11月刺殺伊朗首席核科學家法赫里扎德後，近日更被高度懷疑在紅海襲擊伊朗籍貨輪薩維茲號，箇中原因不排除是以方就較早前有貨輪途經阿拉伯海期間遭受伊朗導彈突襲一事展開報復，但更宏觀的原因，是以方不滿拜登一再企圖重返伊朗核協議，所以設法令局勢持續緊張下去，藉此窒礙美伊雙方重返談判的進展。即使美伊雙方果真重返相關協議，沙地和以色列也難以就此罷休。
在缺乏沙地和以色列的信任下，拜登冀藉重返伊朗核協議促進中東和平的想法，恐怕是一廂情願居多。
註釋：
[1] Kahalzadeh, Hadi. 2020. “Sanctions Make the Coronavirus More Deadly,” Foreign Affairs, 2 April.
[2], [3] Nasr, Vali. 2021. “Biden’s Narrow Window of Opportunity on Iran,” Foreign Affairs, 2 March.
[4], [5], [6], [7], [11] Toossi, Sina. 2020. “Iran’s Hard-Liners Are Sitting Pretty,” Foreign Affairs, 16 April.
[8] Vakil, Sanam. 2021. “Stability in the Middle East Requires More Than a Deal With Iran,” Foreign Affairs, 22 February.
[9] Goldberg, Richard & Dubowitz, Mark. 2021. “Why Biden’s Plan to Rejoin the Iran Deal Makes No Sense,” Foreign Policy, 8 January.
[10] Lynch, Colum. 2021. “Europeans Fear Iran Nuclear Window Closing,” Foreign Policy, 26 March.
（原文刊於今日信報，作者楊庭輝）
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