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【信報特約】葉公好龍的“北歐模式”改革是虛耗改革動能

從瑞典的過去,和芬蘭的今日,可以清楚維繫和改革北歐模式的政府都必須有極爲開明的政客和選民,以及合適的制度輔佐方可成事,絕非一朝一夕可以完工。而如果有著共識傳統的的政局都極難產生出改革需要的妥協,又遑論美國這個兩黨之間政治取向可以天差地遠的國度。單看之前奧巴馬醫改的困難已可見一二,更何況規模大幾倍的改革。無視實際政治經濟代價,向選民兜售無法難以實現的理想主義政策主張,不過是虛耗改革政治力量和時間而已。

 

瑞典,芬蘭,丹麥和挪威等北歐四國兼具優厚社會福利和長遠經濟競爭力的“北歐政經模式” (Nordic Model) 近年來極受美國年輕選民的青睞,上一届渴求擊敗希拉里成爲民主黨總統候選人卻落敗的桑德士,正是美國所謂“民主社會主義(Democratic Socialism)” 思潮的體現。當時他的政綱, 就包含了極具北歐高社福開支,高稅率和政府高度干預經濟特色的政策,比如將大銀行打散,大幅增加公共開支去擴展醫療福利制度和免費化大學教育,大幅擴展稅基,將聯邦稅最高收入級別稅率提高到67%(州稅另計)以及重新為資本利得課稅等等。不久前當選的眾議院議員Alexandria Ocasio-Cortez所倡議的Green New Deal,亦和桑德士的主張一脈相承。但北歐模式成立和維繫的政經代價極高,首先經濟上必須在過分干預市場抑制增長和維持福利開支之間走鋼綫,而政治上的基石則是比例代表制下各黨尋求共識協商而非尋求對立的模式。從瑞典九十年代至本世紀初政府權力的退潮,再看今日遲遲無法進行改革去應付人口危機的芬蘭政府,北歐國家的歷史經驗其實比想象中更難複製。經濟自由主義幾爲立國精神,政府内兩黨制對立强烈的美國真的有條件去追求移植北歐模式嗎?

Alexandria Ocasio-Cortez早前所倡議的Green New Deal與民主社會主義一脈相承 (圖片來源: Wikimedia Commons)

瑞典“大政府主義”的起落

北歐福利主義模式並非一味以高稅收不斷 “tax and spend” 模式維繫,而是針對性地干預以及對市場放手,還有平衡開支和稅收的藝術。七十年代開始,北歐經濟乘著戰後至六零年代的工業化出口起飛取得了輝煌的成果,但與此同時在工會的崛起及從農業經濟轉型的雙重壓力下,經濟增長伴隨著漸趨頑固的工資結構和日趨龐大,保護政府相關產業及夕陽行業的補貼,而兩者均對公共支出造成龐大的負擔。至到一九七六年下臺,執著於全民就業的瑞典社會民主黨政府在勞工市場上的佔有率超過三成,並有著相當於10-12%國民生産總值的赤字,同樣,差不多10-12%每年的通脹率,承繼的保守黨選擇增加補貼去保護國家工業自然不但無濟於事,更加重了七十年代國家的負擔,直到80年代社會民主黨重新執政摒棄保護主義,經濟方開始有所起色。真正改革的時機,則在於九零年代初期。1992年經歷了可以說是零八年美國次按危機預演的第一次地產泡沫爆破後,瑞典先以國有化過分杠桿投資地產項目銀行的方式涅磐重生,繼而同年開始在斯德哥爾摩大學 Assar Lindbeck教授爲首的經濟學者組成的特別危機委員會意見指導下實行國内一連串的改革。1992年,瑞典國家債務超越八十年代中期巔峰,等同於70%年度GDP。在整個九零年代到00年代初期,瑞典政府無論是中間右派聯盟還是中間左派的社會民主黨執政,都在致力於減少國家財政負擔之餘不至於影響到福利水平的鬥爭中。尤其是1996年,社會民主黨所施行的發達國家有史以來所見最龐大的退休金改革計劃。瑞典的退休金計劃自此與國民人生的總收入而非政府開支挂鈎,在政府保底的基本退休金之上再加以從年均每人收入中抽起一部分投入資產市場或者以退休人士一生人的總收入調整福利金額的選擇,大大降低了政府的負擔之餘瑞典人優渥的退休生活亦未有受到影響。從1993年起,瑞典的公共債務從相當於國民生産總值67%下降至2013年的40%,退休金改革以及瑞典政府不分左右均致力於減省稅項,比如零四年社民黨政府廢除遺產及饋贈稅及零八年中右執政聯盟廢除房產稅等的努力分不開。

北歐政經模式需要開明的政客和選民及合適的制度方可成事,然而美國能通過奧巴馬醫改已經困難重重 (圖片來源: Wikimedia Commons)

成也共識,敗也共識

正如許多歐陸比例代表制國家一樣,北歐國家施政仰賴主流政黨和中小型黨合作組成聯合政府,而這種共識政治傳統在這些要求選民付出高稅收,高福利支出國家中更是必需品。由於稅基的遼闊和相應高企的福利開支,面對比如人口老化等需要根本性改革的問題,政治光譜上各黨的多數支持是必要的。但是,正如其他多黨制的歐陸國家,這種共識政治生態亦阻礙著北歐國家應對危機。芬蘭自零八年歐債危機起赤字連連,近年雖然在芬蘭社民黨(Suomen sosialidemokraattinen puolue)和中間右派的民族聯合黨(Kansallinen Kokoomus)大聯合政府(11-14年)和各自領軍的聯合政府管理下逐漸由2010年的超過10% GDP 消減到 2019 年預計僅0.7%,過去二十年間芬蘭卻始終無法改革由於人口結構問題所導致的社福開支問題。人口大概五百五十萬,然而芬蘭政府在社會保障(含僱員退休金)在2016年的總開支達553億歐元,比起教育(131億歐元)和國民健康(156億歐元)等項目多出數倍。開支高企的原因主要在於人口的急速老化:根據芬蘭政府的數據顯示,2015年起死亡率已經超過了出生率,而芬蘭在2030年預計將僅有七十六萬名十五歲以下兒童,將會是1870年代芬蘭僅僅兩百萬人口以來最低。在戰後嬰兒潮國民步入老年,移民又被民族主義者渲染為負面影響的情況下,芬蘭的福利制度無疑面臨極大的考驗,然而,改革卻遲遲無法實行:上個月,執政僅兩年多的民族聯合黨-真芬蘭人黨-中間黨三黨聯合政府内閣,正是因爲醫療改革失敗而宣佈總辭,下周將舉行大選。北歐福利國家需要廣汎政治共識維繫的反面,正是改革緩慢的主因。

 

從瑞典的過去,和芬蘭的今日,可以清楚維繫和改革北歐模式的政府都必須有極爲開明的政客和選民,以及合適的制度輔助方可成事,絕非一朝一夕可以完工。而如果有著共識傳統的的政局都極難產生出改革需要的妥協,又遑論美國這個兩黨之間政治取向可以天差地遠的國度。單看之前奧巴馬醫改的困難已可見一二,更何況規模大幾倍的改革。無視實際政治經濟代價,向選民兜售無法難以實現的理想主義政策主張,不過是虛耗改革政治力量和時間而已。

 

(原文刊於信報,作者尹子軒)

 

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