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【信報特約】歐盟政經生態進化 還看降伏病毒成敗

可以説,武漢肺炎肆虐歐洲的其中一個後果,將是對於歐盟政治經濟生態的一次極大衝擊。歐盟必須把握這次機會進行更進一步的改革,否則瘟疫過後,歐元甚至是歐盟的存在將受到巨大的挑戰。

 

從歐盟執委會以及歐央行結合貨幣,財政和行政三者相輔相成的多方面救災策略來看,雖然過程定必加劇歐盟和成員國之間的矛盾,但確實是缺乏任何直接干涉成員國公共衛生政策的歐盟面對疫情所必要採取的措施。

 

歐盟里斯本條約第168條第二段和第七段明確地指出,歐盟執委會在公共衛生上的角色僅僅限於提供協調上的幫助,而且應該 ”尊重成員國的公共衛生政策以及各自的實施“ (Union action shall respect the responsibilities of the Member States for the definition of their health policy and for the organisation and delivery of health services and medical care)。換言之,歐盟在這次瘟疫可以擔任的直接前綫角色除了通報疫情以外並不多。爲了彌補這個制度性的缺陷向歐盟成員國負政治責任以及為這一次跨國的疫情做出汎歐的對策,布魯塞爾和法蘭克福的歐盟新班子採用了歐債危機之後的經驗,先以有限度的貨幣政策領頭,然後再一方面迫使成員國利用各自財政政策去緩解瘟疫帶來的經濟衝擊,另一方面則由歐盟執委會去就使用歐債危機後作爲”緊急基金“備用的歐洲穩定機制(European Stability Mechanism,ESM)向歐元區財長集團(Eurogroup)叩門。

 

歐盟這次對於疫情的反應比起歐債危機時顯得更有準備,也更為注重救市的紀律性,明顯歐盟新班子除了眼前的瘟疫,還著眼在災難過後的後遺症,和在救災過程中加强和彌補歐盟作爲一個邦聯中央政府處理危機的能力。

 

但是這種積極的態度,不難被較爲保守的成員國政府解讀爲僭越國家主權的舉動,同時,也會令習慣了歐盟自歐債危機以來單一危機處理手法的成員國感到不解。

歐洲央行在這次危機維持負利率、購入歐羅債卷及為中小企融資的銀行提供更寬鬆的資金供應,表現得非常克制  (圖片來源: Wikimedia Commons)

有限度的貨幣政策催逼成員國以財政政策反應

比起歐債危機時前行長德拉吉(Mario Draghi)説出名言 “whatever it takes“ 繼而開啓超大型並且持續至今的量化寬鬆計劃,這一次的危機中歐央行開始時表現得非常克制,除了維持負利率以外,僅會在目前每月兩百億的購債規模之上在年底前再多購入價值一千二百億歐羅的債卷,而且針對性地給予主要支持中小企融資的銀行更寬鬆的資金供應。

 

歐央行有限度的動作絕對可以理解,從風險調控的角度來説,即便是歐央行存在理論上無限的銀根可供揮霍,它的資產負債表上的低質債卷終究還是有壓垮駱駝的一天。正如新上任的歐央行行長拉加德(Christine Lagarde)在記者會時答道,歐央行並不是來 ”降低息差” (we are not here to close spreads),而是作爲歐盟銀行系統必要時的最後貸款人存在。

 

而不走舊路依賴央行大放銀彈降低國家債卷息差讓各大成員國繼續大舉借債救災,除了代表了歐盟成員國們必須仰賴各自的財政儲備以及歐盟中央分配的財政援助去應付疫情,背後的政治含義第一是爲了讓慣了德拉吉時代萬事有歐央行保底的歐洲債卷市場回歸理性,讓不願作結構性改革,指望歐央行銀彈支援有一天過一天的高債務成員國(比如説意大利)清醒一下,第二,則是在歐盟赤字調控已經名存實亡的情況下,給予歐盟執委會一個理由去説服成員國動用由執委會以及ECB把關審批的ESM去救市,從而增加布魯塞爾對於歐元區國家財政政策的監控。雖然之後又推出了總數達七千五百億歐羅的疫病緊急購買計劃(Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP) 去購入國債,但總體來説,歐央行的目的已經達到:法德西三個歐元區大國宣佈的各種救市政策預算已經超過一萬億歐羅,也為執委會請求各大成員國動用ESM鋪平了道路。

武漢肺炎對歐盟的政治經濟生態帶來了一次極大衝擊,歐盟需要藉此進行更進一步的改革 (圖片來源: Wikimedia Commons)

歐盟和成員國之間就宏觀經濟監控角力

歐央行和歐盟執委會的計算,當然讓已經覺得自己是瘟疫最大受害者的意大利感覺極爲冒犯,也令“歐盟袖手旁觀”這個印象在民粹政黨宣傳中坐實,然而這對於歐元區經濟整體長遠的健康以及瘟疫過後的經濟管治有來説是“必要之惡”。

 

歐盟從歐債危機學到的最大教訓,不但是在危機時缺乏可靠的中央財政分配,布魯塞爾因而無法作爲各成員國政治向心力的保障和向市場展示信心的大錨存在,更是見證了歐元區經濟管治失效的根本性問題。在歐盟赤字監控的手段定必在瘟疫衝擊底下暫時甚至長時間擱置的情況下,歐盟必須有替代手段去令市場相信歐元區作爲一個整體的穩定性,並且讓歐盟有能力在危機時伸出援手。

 

於是ESM就成爲了這次疫情中,歐盟要增權最大的關鍵:這個歐債危機之後成立的,由歐元區各國資助,目前坐擁四千一百億歐元的危機救災基金,成員國必須要經過歐盟執委會以及歐央行批核並提供還款路綫圖方可獲發款項– 如果歐盟能夠利用疫情救災去迫使這個以條件苛刻著稱的基金被納入到歐盟的常規武器庫内,布魯塞爾在目前,以至下一個危機中的信用大增。然而,這就定必會觸碰到歐盟中財政保守的成員國,如德國等北歐國家的神經,近日的歐元區財長集團(Eurogroup)會議正體現了這一點—根據英國金融時報報道,德國財長Olaf Scholz 就在和德國商報(Handelsblatt)認爲要把這個基金應用在目前的危機上的討論 “還非常早”(premature),這個基金本身的存在已經是在發揮它的作用云云。

 

但是,這次瘟疫的嚴重性可能遠超想象的情況下,就是再頑固的保守派也有低頭的可能;當連荷蘭這個有名反對歐元區共同債務承擔的財政鷹派都在考慮和德國聯合發行所謂的“瘟疫債卷”,讓歐元區國家分擔抗疫需要的財政支出—- 亦即歐洲整合派的法國總統馬克龍一再談及的歐元區聯合債卷方案的變奏—-不難看出歐洲政治風向正在出現根本性的改變。

 

可以説,武漢肺炎肆虐歐洲的其中一個後果,將是對於歐盟政治經濟生態的一次極大衝擊。歐盟必須把握這次機會進行更進一步的改革,否則瘟疫過後,歐元甚至是歐盟的存在將受到巨大的挑戰。

 

(原文刊於信報,作者尹子軒)

 

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