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【信報特約】南海再起波濤 東盟歸邊在所難免

中國本來計劃明年與東盟簽署《南海行為準則》,希望藉此建立共同規範,管理南海問題。因此,今年中國東盟會議理應對南海未來發展定位舉足輕重。然而,受到疫情影響,再加上中國近來在南海的舉動引來垢病,南海的緊張局勢相信仍會維持一段時間。

 

五月三十一日,英文媒體《南華早報》轉述中國解放軍內部知情人士的說法,指出北京自2010年已開始密謀在南海建立「防空識別區」(Air Defense Identification Zone),預計範圍包括「九段線」內的東沙、南沙及西沙「群島」一帶。

 

有關設立「南海防空識別區」的說法並不新鮮。2013年,中國為了展現自己對釣魚島及其周邊水域(日稱「尖閣列島」)具備有效統治的能力,於是宣佈在東海一帶(特別是釣魚島列嶼上空)劃設「中華人民共和國東海防空識別區」,藉此報復日本政府2012年「國有化」三個主權爭議島嶼的決定,以行動挑戰日本在「尖閣列島」行使主權的理據。

 

其時,外間已有不少說法,認為中國將會在南海照板煮碗,加強北京在該區有效統治,藉此抵銷美國、越南、菲律賓等國「挑戰」中國主權的壓力。然而,中國外交部發言人洪磊在2014年曾經否定南海「設區」的指控,認為這是「日本右翼勢力再三炒作」、「掩蓋自身修憲擴軍的圖謀」,並強調「中方並未感受到來自東盟國家的空中安全威脅」,暗示北京當時似無意建立「南海防空識別區」。即使2016年「南海仲裁案」結果全盤否定中國在「九段線」擁有「歷史權利」的理據,中國也只有在外交修辭上強硬了事,外界對中國設立「防空識別區」的憂慮,亦似乎只是過慮。

 

國際社會並沒有製定一套關於「防空識別區」的條約、法規及制度,其概念與「領空」的本質不同,因此每個國家所訂立的「防空識別區」也各有差異。例如,中方要求所有類型的飛行工具(包括民航及軍機)但凡穿越「東海防空識別區」前,都必先向中國通報航線;日本則沒有相關要求。一個國家在指定空域上宣佈「防空識別區」,亦不會自動為該國產生管轄權,所以釣魚島/尖閣諸島的主權至今仍是維持現狀。

 

然而,「防空識別區」畢竟是一項戰略決定,目的是提供一個合理渠道,促使國防機構能夠對「有意」侵犯領空的航空機器作出行動回應。若果區內國家關係緊張,「防空識別區」便會自動成為首道防線,一旦觸及,就會輕易觸發軍隊回應。去年七月,中俄空軍在東北亞地區進行軍事演習,多次進入韓國的防空識別區,便觸發韓國戰機多次進行緊急升空,並向俄軍機進行警告射擊。

儘管中國官方暫時未見任何聲明承認設置「南海防空識別區」,但有報道指中國在渚碧、美濟、永暑礁已建設防空系統,藉此加強它在南海的聲索權 (圖片來源: Wikimedia Commons)

儘管中國官方暫時未見任何聲明承認(或否認)在南海「設區」的說法,但中國近年確實透過不同行為,加強它在南海的聲索權,提高它在南海的存在感:2013年至2016年的「吹沙填海」工程,讓中國能夠擴大其佔據的南海「島嶼」的土地面積,建立更多軍民兩用的設施(註:「南海仲裁案」裁定,案內審議的、由中國佔領的海洋地質,都不符合國際法定義的「島嶼」)。據報,中國在渚碧、美濟、永暑礁都已建設防空系統、佈署了預警機及反潛巡邏機等,藉此保護它在南海的「島嶼」。另一方面,今年四月,中國國務院宣佈在西沙「群島」及南沙「群島」設置行政區,由海南省三沙市管轄,又為多個南海地物命名,便是為了展現它在「九段線」的法理管治權。

 

中國除了強化自身在南海的控制權外,亦刻意挑戰其他南海聲索國(越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊)的聲索範圍,透過派遣海警船隻到爭議區域,增加對方管治及商業成本。近幾個月來,中國海警船隻曾經在越南、印尼、馬來西亞的專屬經濟區範圍內出沒,被指阻擾當地漁船、海警船艦、海軍及鑽井船執行正常活動。三月初,一艘中國海監船隻在西沙海域華光礁附近追逐越南漁船,導致漁船意外沉沒,激起一輪外交部之間的罵戰。四月中,中國勘探船「海洋地質8號」多次聯同中國海警船隻,與馬來西亞國家石油公司操作的鑽井船「西卡佩拉號」對峙,這個局面斷斷續續維持近一個月。

東南亞各國面對中國在「九段線」一帶建設「南海防空識別區」還有甚麼選擇? (圖片來源: Wikimedia Commons)

面對日漸強勢的中國,北京似乎要對外證明自己已有一定能力,把「九段線」視為一個實體管理。是否真要確立「南海防空識別區」,似乎反而已非重點。面對這樣強勢的中國,東南亞還有甚麼選擇?

 

美國前國務卿希拉里在2010年把南海航行自由稱為「國家利益」之一,近年有增無減的「航行自由計劃」,以及聯同澳洲、日本等盟友進行海事演習,自然為東南亞國家提供一個制衡中國的選項。今年二月,菲律賓本來宣佈中斷與美國的《部隊互訪協議》,但在過去幾日卻突然「轉軚」暫緩決定,可見東南亞國家仍然需要美國在區內進行「震懾」(deterrence)。

 

然而,依靠美國之外,東盟亦強化內部團結,意圖維持東南亞聲索國的「合法權益」。馬來西亞去年向聯合國提出外交照會,希望能夠確立其大陸架界限,直接挑戰中國在南海區域的領土主張。其後,菲律賓、越南、印尼都針對大馬的申請,分別向聯合國發出外交照會,反對中國在南海的領土主張。印尼甚至高調列舉「南海仲裁案」的裁決結果,說明中國在「九段線」範圍擁有歷史權利的主張缺乏法理依據,其立場比起菲律賓和越南可謂走得更前。

 

中國本來計劃明年與東盟簽署《南海行為準則》,希望藉此建立共同規範,管理南海問題。因此,今年中國東盟會議理應對南海未來發展定位舉足輕重。然而,受到疫情影響,再加上中國近來在南海的舉動引來垢病,南海的緊張局勢相信仍會維持一段時間。

 

(原文刊於信報,作者馮嘉誠)

 

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