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【信報特約】亞馬遜大火 國際法何去何從?

在面對大型環境災害,現有的國際法可謂「做法不完美,但可接受,要改善」,所以各界正在構想一套名為《國際災害法》(International Disasters Law)的國際法,打算將國際環境法、國際災害應變法都納入在內,再加以完善。無論《國際災害法》最終能否成事,相信所有人都希望相關國際法能永遠束之高閣。

 

亞馬遜森林面積與美國本土相約,當中三分二位於巴西境內,是四萬種植物、愈五千種動物的棲息地,是全球生物多樣性最高的地方,別具價值。與此同時,因為其熱帶雨林吸收的二氧化碳比排放多,有「減廢」作用,亞馬遜森林亦因此被籲為「地球之肺」。然而自7月起發生的火災,就令這片瑰寶面對空前危機,情況之危急,足以使其被緊急提上G7議程以討論應對方案。然而,實際的情況卻是雖然不少國家有心救災,但不完善的國際法卻讓他們的努力無法在關鍵時刻發揮應有作用。

 

首先,亞馬遜森林發生火災其實並非少見,有一定自然發生的因素,然而這次火災背後的人爲起因卻令人感到極爲憂慮。當地在旱季其間會偶爾局部自焚,有「清理出較大空間,予樹木長得更高更壯」的效果,屬地球「自我調節系統」的一部分。然而,正如巴西記者Silio Boccanera所述,今次火災並不屬於這種自我調節機制,而是有人蓄意點火燒荒所致。目前對於環境災難,國際環境法(International Environmental Law),以及國際災害應變法(International Disaster Response Law, IDRL),是國際社會以法律形式參與其中的兩種主要方式。前者的不足之處有助我們了解今次亞馬遜火災的成因,以及國家在推行國際法時的重要性;後者雖然與亞馬遜火災不太相關,但卻提供了一窺非政府國際組織(INGOs)對國際法有何貢獻的良機,值得一併探討。

 

國際法學者Ian Brownlie指出,國際環境法其實只是將國際法應用在環境範疇的統稱。雖然這種說法被認為過時,但國際環境法的確繼承了一般國際法的缺陷-需要國家單位高度配合才能達到目的,就如巴西的情況。該法案讓巴西政府對任何會影響亞馬遜的活動有嚴格的限制,然而,在2012年開始放寬,容許進行伐木及其他經濟活動之後,雨林消失的速度便自始有增無減。到了巴西前總統特梅爾(Michel Temer)年代,當局更開始削減用於環境保護、科研的資源,例如將一個負責支援可持續發展的部(ministry)降級、調走約四成本來屬於環境部門IBAMA的預算等,都間接助長了對亞馬遜的破壞活動。現時掌權的博爾索納羅對環保議題更不重視,也無意改變特梅爾的政策方針,因此在今次火災,他亦成了被批評的對象之一。由此可見,得到在地國的配合,是國際環境法能否有效實施的關鍵。

巴西用於環境保護的資源由前總統特梅爾開始被削減,而現任總統博爾索納羅也無意改變以往的政策方針 (圖片來源:Wikimedia commons)

國際環境法的另一缺陷,與國際關係主流學派的重要前設-國際無政府狀態-十分相似。由於環境法帶有「全球性/全人類」的特徵-意即所有環境資源,包括亞馬遜森林,某程度上算是屬於全人類共同擁有-所以沒有國家能夠在此一議題上發揮「一錘定音」的效果,要作出行動,就十分依靠在地國明白環境問題是關乎全球福祉,而非一己私利。也就是說,即使環境法得到絕大多數國家的支持,但只要在地國持不同意見,進行保育/救災時就會遇上阻滯。在亞馬遜火災一事中,博爾索納羅表示「No country in the world has the moral right to talk about the Amazon」、拒絕接受由馬克龍代表G7提出的二千萬美元援助等行為,就反映了巴西對應否將全球福祉置於比國家利益更高的位置仍有保留、國際社會也未能成功對巴西「動之以情」,亞馬遜森林因而未有得到最好的救助。

 

至於國際災害應變法,則是由國際紅十字會倡議,旨在減低災害引致的傷亡及影響,人道色彩濃厚。與歐盟一類國際間政府組織(IOGs)所立的法例不同,國家沒有義務遵循國際災害應變法,因此紅十字會一直透過一個名為IDRL Programme的計劃向各國推廣此法;聯合國亦在2008年的聯合國大會上,通過的三項決議來鼓勵成員國採納。至今,全球已有多個國家及地區將國際災害應變法以不同形式納入本國的災害管理系統。由於今次亞馬遜火災受災的人數不算多,受影響的大概只有在雨林的東部邊緣一個合共約80人、名為Awá的原住民部落,未至於需要動用國際災害應變法相關條文,也算是不幸中之大幸。

要將「南極模式」套用在亞馬遜雨林近乎不可能,皆因巴西政府不會願意犧牲自己的領土讓它成為境外之地 (圖片來源:Wikimedia commons)

「南極模式」的可行性

 

說回亞馬遜與巴西。到底國際社會有沒有法律條文保護亞馬遜雨林一類極具價值地區?答案是有的,那是南極。在一系列《南極條約》、又被稱為「《南極條約》體系」保護下,南極成為世上唯一一個沒有任何國家能對其擁有、行使主權的地方,各國在當地的所有活動,只能以科研的名義進行。問題是,要將「南極模式」套用在亞馬遜雨林,幾近不可能,最大原因,自然是因為沒有國家會願意犧牲自己的領土,將之變成境外之地。更何況巴西近年經歷經濟衰退,中美貿易戰成為難得的曙光,當局急需大量土地以「把握機遇」。中美爆發貿易戰,使中國開始轉向美國以外的地區購買被徵收關稅的產品,而巴西的牛肉和大豆就理想的替代。由於巴西南部較適合種植大豆,畜牧業唯有另覓他處-亞馬遜一帶的林地(經清理後)正是最佳選址。也就是說,領土完整問題,以及經濟利益,都令亞馬遜森林難以為成第二個南極、受到全面的國際法保護。

 

在面對大型環境災害,現有的國際法可謂「做法不完美,但可接受,要改善」,所以各界正在構想一套名為《國際災害法》(International Disasters Law)的國際法,打算將國際環境法、國際災害應變法都納入在內,再加以完善。無論《國際災害法》最終能否成事,相信所有人都希望相關國際法能永遠束之高閣。

 

(原文刊於信報,作者朱啓政)

 

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