地區研究 學術經緯 專題研究 政經脈絡 東盟

【信報特約】主權原則下的犧牲品:東盟面對羅興亞問題的集體失語

對於東南亞區域而言,難民問題衍生的挑戰是實在的。馬來西亞前首相納吉布和現任首相馬哈蒂爾先後在不同場合批評緬甸政府處理羅興亞問題的種種不是,不惜犯下東盟國家互不干涉內政的基本原則,藉此可見難民問題的嚴重性。既然東盟在2015年成立「東盟共同體」,矢志在社會文化事務上推動關懷共享、「以人為本」的大社區,為什麼在這等關節狀況中隻字不提,拒絕以東盟集體譴責緬甸,介入羅興亞難民的人道災難呢?

 

政治難民的議題近日在香港重新燃起關注,但香港與國際社會的政治難民一直有密切關連,香港對聯合國難民署的私人捐款亦名列前茅。《南華早報》在2017年12月一則新聞引述,香港市民就羅興亞難民的捐款多達500萬港元,甚至「超越許多歐洲國家」。其時,聯合國難民署緊急應統籌Joung-ah Ghedini-Williams更向港人呼籲,香港可以在推廣人權及難民權利範疇上扮演重要角色。

假如我們把目光稍為移開香港,難民流徙問題在東南亞的區域板塊上構成的安全隱憂,部份問題更是伴隨著「國家」獨立以來已經存在。根據聯合國難民署的年度報告顯示,東南亞整體難民數目雖然不及東非、東歐、中東等地區,但在該地區被歸納為「無國籍人士」的人口多達210萬,比其他地區的總和還要多。這類東南亞的「無國籍人士」之中,港人相對熟悉的羅興亞人便是俵俵者。

自2012年緬甸若開邦爆出族群衝突,大量羅興亞人逃到鄰國孟加拉等地 (圖片來源: Wikimedia Commons)

難民衍生的安全問題,主要以兩種方式呈現:第一,受其他主流族群施行壓迫的難民,很可能在流徙期間面對極端環境,有可能自我激進化。自2012年緬甸若開邦爆出族群衝突以來,聚居當地的羅興亞人已經開始進行流徙,分別逃到緬甸內/外其他地方。2016年武裝團體阿拉干羅興亞救世軍(ARSA)突襲若開邦的軍警部隊,緬甸軍隊便指相關組織獲得宗教恐怖份子組織支持,滲透若開邦「威脅」國家安全。緬甸軍隊的說法雖然未經實證考驗,專研東南亞恐怖主義的學者Sidney Jones近日也開腔評擊這種亂扣帽子的說法。然而,持續打壓繼而造成難民激進化,反過來透過武力挑戰政權或國家安全的案例,於多國邊界地區遊走觸發衝突的行為,在中東地區屢見不鮮。

第二,流徙異鄉的難民在暫居地尋求棲身之所,難民之間亦有可能產生磨擦,甚至促發另一場衝突。事實上,即使流徙到孟加拉的羅興亞難民暫時避開緬甸軍隊的直接打壓,但國際危機組織月前的調查指出,他們在難民營內猶如步入一個三不管領域:ARSA、黑幫份子、宗教團體等不同勢力都企圖奪取控制難民營的指揮權,人口販賣等非法活動頻生之餘,部份難民因而招惹殺生之禍。一直把羅興亞人視為非法移民的孟加拉人,面對接近70萬的異鄉人一舉湧入國內「搶奪」資源,亦滋生出敵對意念。孟加拉政府一心急於把難民遣返緬甸,自然無心改善難民營的狀況,更遑論向青年幼童提供任何基本教育。一般難民生活生活水平無從保障,有如啞子吃黃蓮,有怨無路訴,隨時成為跨國犯罪集團操控的傀儡。

上述兩類安全問題,一類接近傳統的國家安全,後者較傾向聯合國推廣的人類安全(即「免於恐懼」和「免於匱乏」),但對東南亞整體的安全狀況形成一定壓力。2013年,《路透社》揭發泰國人蛇集團買通泰國皇家海軍(或海警),把一心逃離緬甸的羅興亞人當作奴隸或新娘販賣,又或者向他們在馬來西亞的親屬敲詐勒索。2015年泰國政府銳意「洗太平地」,導致大量滯留於泰國的羅興亞難民被逼充當「船民」到其他東南亞國家尋求庇護,卻遭到「人球」式你來我往的拋棄,流浪海上。幾個月前,《路透社》再有報導發現羅興亞人偷渡到馬來西亞沿岸地區,意味著驚人駭浪的「船民」漂流故事再次冒現。

東盟為了保障緬甸政府的面子,很多時都使用正面語調「跟進」羅興亞人的問題 (圖片來源: Wikimedia Commons)

對於東南亞區域而言,難民問題衍生的挑戰是實在的。馬來西亞前首相納吉布和現任首相馬哈蒂爾先後在不同場合批評緬甸政府處理羅興亞問題的種種不是,不惜犯下東盟國家互不干涉內政的基本原則,藉此可見難民問題的嚴重性。既然東盟在2015年成立「東盟共同體」,矢志在社會文化事務上推動關懷共享、「以人為本」的大社區,為什麼在這等關節狀況中隻字不提,拒絕以東盟集體譴責緬甸,介入羅興亞難民的人道災難呢?

如上所言,羅興亞人屬於「無國籍人士」,緬甸的《公民法》中列明的135個認可族群中,並不包括他們(羅興亞人一直被稱呼為「孟加拉的非法移民」)。基於這一點,緬甸政府一直都「勸喻」東盟成員國拒用羅興亞人稱呼此一特定族群。再者,東盟內部的商討及共識規範亦保障緬甸政府的面子,杜絕任何在公共場合發生尷尬的機會。近幾年的東盟外長會議聲明中,亦盡量使用正面語調「跟進」若開邦的危機,免傷東盟內部和氣。

東盟在公共領域上保持「沉默」,並不等於東南亞國家完全撤手不管。東盟成員國在公在私多次向緬甸施壓,要求他們與國際社會合作化解羅興亞衝突,逼使奈比都「自願」接受東盟的人道援助中心及緊急應變小隊調查及協助籌備孟加拉難民營的遣返工作。新加坡東南亞研究所的年度問卷調查顯示,緬甸似乎傾向接受東盟援手,緩和羅興亞危機繁衍的外交窘況。這些工作都甚少浮現於大眾的眼簾之中。

難題在於,東盟能夠參與的所有協調工作都必須服膺於主權原則之下,意味著緬甸隨時可以撤回要請,閉關自首。聯合國在2005年一度確立「保護責任原則」,讓國際社會在必要情況下介入別國內政—即使要使用武力—預防人道災難發生;或於悲劇發生後協助重建工作,阻止災難重現。然而,東南亞地區仍未踏入所謂的「後物質主義」時代,人道價值一直在主權原則的照射下運作,「保護責任原則」也只能透過更溫和的方法實踐。

在日常對話中,難民問題常以非黑即白的道德方式呈現,表面看來簡單不過。但現實政治的無情操弄下,難民連怎樣生存都必須經過主權原則、國際秩序維穩等「務實」問題過濾,方有資格得到救贖。

 

(原文刊於信報,作者馮嘉誠)

 

假如對以上有興趣,你可能會希望知道更多:

總統易手 緬甸政經改革現隱憂

泰國大選結果如何影響東盟外交

東南亞勞動力外流因應方式

2019年的東南亞烈火莫息還是風雨不止

小國應如何自處?

「發展主義」的瓶頸?東南亞國家建立社會保障制度的挑戰

如你對本文章有任何看法或有其他國際政治經濟學題目想與我們團隊探討,歡迎電郵至 [email protected]
The Glocal 盡力為華文圈讀者帶來深入及最新的國際政經評論,喜歡我們的話請向我們捐款並多多支持!你的支持是我們做得更好的動力。

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *