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【信報特約】《美墨加協議》——特朗普重構美國全球雙邊外交的實驗品?

美國副總統彭斯(Mike Pence)在哈德遜研究所(Hudson Institute)的「新冷戰」演講,如同向全世界宣布,美國將全方位對抗中國。按此推演,「美國優先」無疑是美國聯同歐盟,以及日本為首的亞太盟國,圍堵中國,重塑以美國為核心的國際政經秩序。無傷大雅、地理上近在咫尺的《美墨加協議》,正是特朗普鴻圖大計的起點。

 

在美國時間9月30日談判限期屆滿前最後一刻,美國總統特朗普(Donald Trump)最終迫使加拿大方面放寬美國奶製品的入口限制,待美國、加拿大和墨西哥三國國會分別表決通過後,《北美自由貿易協議》(NAFTA)將正式更名為《美墨加協議》(USMCA,外界亦稱為NAFTA 2.0)。特朗普事前不惜要脅加拿大放寬針對美國奶製品的入口限制,一度聲言可以把加拿大摒棄美墨之間協議基礎上,但最終換來相比跨太平洋貿易伙伴關係(TPP)成員國只有些微優惠的奶製品入口配額,並且在第三方仲裁問題上,向一直堅持保留有關制度的加拿大讓步。單單由NAFTA變成USMCA後美國只增加了7000萬美元奶製品出口利益而言,特朗普所使用談判籌碼和輿論攻勢不成正比,但放緒日後美國分別與日本及歐盟的貿易談判,以及與全球觸目的美中關係而言,NAFTA變身成為USMCA,給了特朗普機會首次向外界展示「美國優先」(America First)政策,而加拿大不幸成為了「白老鼠」。

 

美國對雙邊主義和多邊主義的運用

美國是現時獲公認唯一的霸權,按照美國著名國際關係學者伊肯伯里(G. John Ikenberry)在2005年發表的論文《權力與自由義秩序:美國二戰後的世界秩序轉變》(Power and Liberal order: America’s Postwar World Order in Transition),美國在二戰後分別用了多邊主義(multilateralism)和雙邊主義(bilateralism)來維持其霸權地位——前者用於西歐(蘇聯倒台後,適用範圍擴展至東歐、巴爾幹半島及波羅的海三國),以北大西洋公約組織(NATO)的方式與歐洲各國合作,對抗蘇聯及後來的俄羅斯;後者用於東亞,以雙邊共同防衛協議的方式與日本、南韓、台灣和菲律賓維持盟友關係,對抗蘇聯和中國。

美國在歐洲和東亞的策略有別,伊肯伯里指出是歐洲各國的版圖差異不太大,以制度方式統合歐洲,並扶植各國的溫和民主政府,才是最有效對抗共產陣營,故此美國不介意讓出部份主導權予歐洲。相反,東亞的非共產國家分散,加上美國的軍事力量完全主導東亞,華府採用軸輻系統(hub-and-spoke)方式,即美國與逐個東亞盟友簽訂雙邊防衛協議(註:美國一度在1955年牽頭成立東南亞公約組織(SEATO),嘗試模仿北約,但功敗垂成,並在1977年解散),形成以美國為中心、東亞盟國仰賴美國軍事保護的局面,令美國更靈活控制東亞,免除了多邊主義本身的制肘。

NAFTA於1994年正式生效,與北約同屬多邊主義性質,起源於加拿大總理穆隆尼(Brian Mulroney)(1984-1993)為免美國因為同時分別與加拿大和墨西哥簽署雙邊自由貿易協議,變相助長美國成為「軸」,有損加拿大利益,故此提出NAFTA。特朗普的舉動,無疑是要擺脫這個多邊主義框架,在NAFTA境內建立美國為中心的軸輻系統。

特朗普於10月1日公佈成功與加拿大在最後一刻達成共識,讓《美墨加協議》得以出爐 (圖片來源: Wikimedia Commons)

加拿大政經的軟肋

NAFTA理論上是多邊自貿協議,但實際上加拿大和墨西哥兩國的出口非常依賴美國,在經濟產業上加墨兩國是美國的「輻」。撇除經濟實力上較加拿大更弱的墨西哥,按照Trading Economics的數據,加拿大於2017年出口予美國市場的數額約320億美元(加拿大總商會和美國貿易代表辦公室對此估算300億美元),佔該國全年整體出口的76%,以能源、汽車和機械為主。以能源產業為例,加拿大出產的石油便幾乎全部要經過美國(直接出口予美國,或透過途徑美國的油管出口至其他國家)。

美加是次談判的三大爭議點,包括加拿大奶類製品供應管理政策(Supply Management)構成美國的貿易壁壘、第三方仲裁機構設置,以及加拿大文化產業保護。加拿大明年將舉行聯邦國會選舉,總理杜魯多(Justin Trudeau)因考慮到奶農省份的地方選情,起初未敢貿然軟化。最終杜魯多同意增加美國奶製品在加拿大市場的比例至3.59%,略高於給予TPP成員國奶製品入口的3.25%,換取美國同意保留俗稱為「第十九章」(Chapter 19)的第三方仲裁機構制度,給予加拿大制衡美國徵收反傾銷稅的行徑。同樣,美國同意加拿大的主張,傳媒和數碼產業不獲視為一般商品,不屬自由貿易之列,令加拿大的相關產業免去被美國方面隨意併購,以保護其有別於美國的文化主體身份。

美加兩國在文化和歷史上近乎同源,民眾來往頻繁,兩國在北約範圍外,另設北美防空司令部(NORAD)負責共同防衛,華盛頓與渥太華的互信程度可比英美特殊關係(special relationship),唯一不能比擬的,就是加拿大經濟完全依賴美國市場(英國脫歐後,相信將與美國商討自貿協議,彌補所失去的歐盟單一市場)。因此,加拿大在國際社會中一直被視為美國的後院,而在國際事務方面,加拿大與美國立場也大致相同。全球有反美情緒而沒有反加情緒,只是因為加拿大搭了美國外交政策的便車,享受美國外交方向帶來的益處之餘,亦不用承受隨之而來的壞處。

特朗普之前的歷任美國總統,均「以禮相待」加拿大這個同根生的兄弟邦,美加關係即使曾在自貿協議上談不攏(最終被NAFTA取代),二百多年來均極為友好。他利用加拿大「試驗」美國的主導力量,便是看中加拿大存在已久的政治局限,也有美墨兩國行政限期來臨這股助力。兩國建立了過百年的特殊關係,而特朗普對加拿大的姿態只屬「雷聲大雨點小」,未有破壞雙方的互信基礎。

《美墨加協議》的前身《北美自由貿易協議》於1994年1月1日開始生效 (圖片來源: Wikimedia Commons)

《美墨加協議》的後續:歐盟與日本

美國現時亦分別與歐盟和日本商討自由貿易協議,而特朗普成功利用了「邊緣外交」(brinkmanship),「收復」加拿大這個「輻」,外界關注特朗普是否將採用同一策略,迫使歐日妥協,但難度遠超美加之間的三大矛盾。

美國與歐盟的《跨大西洋貿易及投資伙伴協議》(TTIP)談判,在2016年特朗普勝選後停頓,近期雙方代表再次會面。美歐至今在農業補貼、法律制度、汽車關稅、食物安全和環保標準等範疇上,仍有重大分歧。特朗普與歐盟委員會主席容克(Jean-Claude Juncker)在7月會面,嘗試平息美歐之間的鋼鐵傾銷爭議,會後兩人向外界澄清美歐會在非汽業相關產業上努力達至零關稅、零補貼及消除非關稅貿易壁壘,意味美歐在汽車關稅上仍各不相讓。歐盟大致上擁有自給自足的經濟實力,亦有完善的監管及司法制度,特朗普或許需要在能源方面着手,才有機會「收復」歐盟。

特朗普與日本首相安倍晉三在9月的聯合國大會期間會面,共同宣布美日將商討貿易協議。兩國多年在美國農產品入口日本的徵稅上有分歧,現時美國要求日本給予對於歐日經濟伙伴協議(EU-Japan EPA)及TPP,更優惠的農產品入口條款。隨着安倍晉三已分別於去年和今年連任首相和自民黨總裁,權力穩固,且日本一直意欲美國重返TPP,加上安倍晉三未來在修憲一事上必須獲美國支持,相比歐盟,日本向美國的讓步的空間較大。

 

終極目標:中國

《美墨加協議》最令外界觸目的部份,是協議確立了國與國之間有關勞工保障、數碼交易和數據轉移等高門檻法律要求,甚至訂明假如有成員國與「非市場經濟」國家簽署貿易協議,另外兩個成員國可在半年內退出《美墨加協議》。外界視此舉為美國阻撓加拿大和墨西哥分別與中國簽訂自由貿易協議,美國商務部長羅斯(WilburRoss)未有否認針對中國,甚至聲言將來美國在對歐盟和日本的自由貿易協議上,加入他形容為「毒藥」(poison pill)的條款。另一方面,特朗普未宣布美國退出TPP前,TPP之誕生已獲視為抗衡中國的政經影響力,當中勞工保障、知識產權及貨幣操控等條款是表表者。如今《美墨加協議》同樣有類此嚴格的法律要求,變相美國重返TPP談判桌的機會增加。

美國副總統彭斯(Mike Pence)在哈德遜研究所(Hudson Institute)的「新冷戰」演講,如同向全世界宣布,美國將全方位對抗中國。按此推演,「美國優先」無疑是美國聯同歐盟,以及日本為首的亞太盟國,圍堵中國,重塑以美國為核心的國際政經秩序。無傷大雅、地理上近在咫尺的《美墨加協議》,正是特朗普鴻圖大計的起點。

 

(原文刊於信報,作者郭耀斌)

 

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