在高度全球化的今日，飛機已成為穿洲過省的交通首選。即使自2008年起，飛機意外率由每一百萬班航班的4.7宗跌至2018年的1.75宗，但馬航五週年，加上最近埃塞俄比亞航空墜毀，似乎都提醒著我們「1.75」此一數字，仍有極大下調空間。假如要營造更安全的飛行環境，國際合作有甚麼角色？現行機制又足夠嗎？
在高度全球化的今日，飛機已成為穿洲過省的交通首選。即使自2008年起，飛機意外率由每一百萬班航班的4.7宗跌至2018年的1.75宗，但馬航五週年，加上最近埃塞俄比亞航空墜毀，似乎都提醒著我們「1.75」此一數字，仍有極大下調空間。假如要營造更安全的飛行環境，國際合作有甚麼角色？現行機制又足夠嗎？
單在2017年，全球就有四十億乘客乘坐近三百七十萬班航班。加上現時機場越建越多、不少航空公司都在擴充機隊以開發更多航線，未來的航空交通無疑會越趨頻繁。由於飛機涉及跨境，而且一旦發生事故，傷亡數字容易飆升至數以百計，國際合作的重要性，就有增無減。而在既有的國際航空合作範疇，可大致分為「事前」和「事後」兩種。
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所謂「事前」的國際合作，指的是訂立法例、設立標準等預防措施，亦可將推動航空業革新等行業發展方向包括在內一併理解。這方面，區域和國際組織就有頗重要的角色。例如在歐盟，歐洲航空安全局（European Aviation Safety Agency, EASA），就會為歐盟成員國（連同瑞士、挪威、列支敦士登、冰島）提供支援，務求讓區內航班的安全程度達至世界標準，又會設立審查制度監管航空產品（如飛機配件）。另外，在2011年的一份白皮書中，歐盟亦提到要在2050年，航空業低碳燃料的使用率要達到40%。至於國際層面，則有國際航空運輸協會（International Air Transport Association, IATA），和國際民用航空組織（International Civil Aviation Organization, ICAO）兩個主要組織。IATA的性質類似行業公會，代表290間航空公司，提倡降低成本、提高效率等目標，也會就航空公司認為不公平的政策向相關單位發聲。ICAO則是聯合國轄下組織，主要目的在於「支援安全、有效、穩定、經濟上可持續、環保的民航」，是設定和執行現有航空規範的主要人物。
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國家主導的善後工作
然而，一但不幸發生空難或事故，事後工作－特別是調查工作－的責任就會落在國家身上，視乎情況，通常會以雙邊或多邊合作的形式出現。MH370失蹤後，馬來西亞、中國和澳洲聯合展開搜索行動，就是「事後」多邊合作的一例。區域和國際組織在此方面的貢獻相對失色，原因正藏在國際法中。根據ICAO的法源－芝加哥公約－第廿六條，發生事故後，將會由事發所在國家帶頭調查，所以馬航、埃航事件後，相關的調查工作分別由馬來西亞和埃塞俄比亞牽頭。其他國家如有公民涉入相關事故，亦可要求加入參與調查工作。公約附件13則更清晰列明參與調查的權利：事故所在國、登記國、經營者所在國、製造國都有權參與調查。由此可見，事故調查工作未有讓國際組織涉入太多。這不代表國際組織被完全排擠，如屬於ICAO的Accident Investigation Section（AIG），其中一個主要功用就是為調查員提供訓練。
誠然，國際組織在「事後」的低參與度，並非現時國際航空合作的最大問題。現時的致命傷，是在於難以問責。ICAO雖然為空難調查提供了清晰指引，列明調查報告需要／盡可能覆蓋的範疇，但同時強調了調查的目的在於避免重蹈覆轍，而不是追究責任。對於不幸涉入空難的家屬來說，心有不憤，絕對情有可原。
萬幸的是，國際航空合作並非一成不變，大抵只是需要更多時間循序漸進、慢慢改變。因為以往在ICAO Comprehensive Aviation Security Strategy（ICASS）的框架下，維持航空安全的持份者十分有限，只有國家和國際組織。然而就在2016年9月，ICASS被全球航空安全計劃（Global Aviation Security Plan, GASeP）取代，擴大了維持航空安全的持份者－航空公司也被納入在內。如此看來，在埃航失事後，波音公司承諾會在幾星期內進行軟件升級，除了是出於良心，與國際航空安全合作得以隨時間演化，也不無關係。
（原文刊於世界說，作者朱啓政）
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