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【世界說特約】從馬航失蹤到埃航墜毀 國際航空管理出了甚麼錯?

在高度全球化的今日,飛機已成為穿洲過省的交通首選。即使自2008年起,飛機意外率由每一百萬班航班的4.7宗跌至2018年的1.75宗,但馬航五週年,加上最近埃塞俄比亞航空墜毀,似乎都提醒著我們「1.75」此一數字,仍有極大下調空間。假如要營造更安全的飛行環境,國際合作有甚麼角色?現行機制又足夠嗎?

 

在高度全球化的今日,飛機已成為穿洲過省的交通首選。即使自2008年起,飛機意外率由每一百萬班航班的4.7宗跌至2018年的1.75宗,但馬航五週年,加上最近埃塞俄比亞航空墜毀,似乎都提醒著我們「1.75」此一數字,仍有極大下調空間。假如要營造更安全的飛行環境,國際合作有甚麼角色?現行機制又足夠嗎?

 

單在2017年,全球就有四十億乘客乘坐近三百七十萬班航班。加上現時機場越建越多、不少航空公司都在擴充機隊以開發更多航線,未來的航空交通無疑會越趨頻繁。由於飛機涉及跨境,而且一旦發生事故,傷亡數字容易飆升至數以百計,國際合作的重要性,就有增無減。而在既有的國際航空合作範疇,可大致分為「事前」和「事後」兩種。

埃塞俄比亞航空的737 MAX 8是當前其中一款最新型號客機  (圖片來源: Wikimedia Commons)

所謂「事前」的國際合作,指的是訂立法例、設立標準等預防措施,亦可將推動航空業革新等行業發展方向包括在內一併理解。這方面,區域和國際組織就有頗重要的角色。例如在歐盟,歐洲航空安全局(European Aviation Safety Agency, EASA),就會為歐盟成員國(連同瑞士、挪威、列支敦士登、冰島)提供支援,務求讓區內航班的安全程度達至世界標準,又會設立審查制度監管航空產品(如飛機配件)。另外,在2011年的一份白皮書中,歐盟亦提到要在2050年,航空業低碳燃料的使用率要達到40%。至於國際層面,則有國際航空運輸協會(International Air Transport Association, IATA),和國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)兩個主要組織。IATA的性質類似行業公會,代表290間航空公司,提倡降低成本、提高效率等目標,也會就航空公司認為不公平的政策向相關單位發聲。ICAO則是聯合國轄下組織,主要目的在於「支援安全、有效、穩定、經濟上可持續、環保的民航」,是設定和執行現有航空規範的主要人物。

飛機意外率雖然跌至2018年的1.75宗,但「1.75」這個數字仍有極大的下調空間 (圖片來源: Wikimedia Commons)

國家主導的善後工作

 

然而,一但不幸發生空難或事故,事後工作-特別是調查工作-的責任就會落在國家身上,視乎情況,通常會以雙邊或多邊合作的形式出現。MH370失蹤後,馬來西亞、中國和澳洲聯合展開搜索行動,就是「事後」多邊合作的一例。區域和國際組織在此方面的貢獻相對失色,原因正藏在國際法中。根據ICAO的法源-芝加哥公約-第廿六條,發生事故後,將會由事發所在國家帶頭調查,所以馬航、埃航事件後,相關的調查工作分別由馬來西亞和埃塞俄比亞牽頭。其他國家如有公民涉入相關事故,亦可要求加入參與調查工作。公約附件13則更清晰列明參與調查的權利:事故所在國、登記國、經營者所在國、製造國都有權參與調查。由此可見,事故調查工作未有讓國際組織涉入太多。這不代表國際組織被完全排擠,如屬於ICAO的Accident Investigation Section(AIG),其中一個主要功用就是為調查員提供訓練。

 

誠然,國際組織在「事後」的低參與度,並非現時國際航空合作的最大問題。現時的致命傷,是在於難以問責。ICAO雖然為空難調查提供了清晰指引,列明調查報告需要/盡可能覆蓋的範疇,但同時強調了調查的目的在於避免重蹈覆轍,而不是追究責任。對於不幸涉入空難的家屬來說,心有不憤,絕對情有可原。

 

萬幸的是,國際航空合作並非一成不變,大抵只是需要更多時間循序漸進、慢慢改變。因為以往在ICAO Comprehensive Aviation Security Strategy(ICASS)的框架下,維持航空安全的持份者十分有限,只有國家和國際組織。然而就在2016年9月,ICASS被全球航空安全計劃(Global Aviation Security Plan, GASeP)取代,擴大了維持航空安全的持份者-航空公司也被納入在內。如此看來,在埃航失事後,波音公司承諾會在幾星期內進行軟件升級,除了是出於良心,與國際航空安全合作得以隨時間演化,也不無關係。

 

(原文刊於世界說,作者朱啓政)

 

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